Op internationale schaal wordt door centrale banken momenteel actief onderzoek gedaan naar de mogelijkheden tot het introduceren van digitaal centralebankgeld, ook wel Central Bank Digital Currency (hierna: CBDC) genoemd. CBDC is van een onderwerp dat enkel voer voor academici was, uitgegroeid tot een serieuze beleidsdiscussie.[1]China heeft tijdens de Olympische Winterspelen al haar eigen CBDC, de e-CNY, gelanceerd voor het internationale publiek.[2] CBDC kan worden gedefinieerd als een vorm van digitale valuta die een directe aanspraak op de centrale bank oplevert en gebruikt kan worden als betaalinstrument. Duidelijkheidshalve is een onderscheid maken tussen CBDC en decentrale virtuele valuta (cryptocurrencies) geboden. Cryptocurrencies zijn – anders dan CBDC – geen verschijningsvorm van een officiële munt en behoren derhalve niet tot een van staatswege gereguleerd muntstelsel (fiat currency).[3] Daarnaast blijkt inmiddels uit lagere jurisprudentie dat cryptocurrencies onder de huidige rechtsopvatting in Nederland niet als geld kwalificeren,[4] terwijl CBDC na invoering logischerwijs een wettig betaalmiddel zou zijn.[5] Bij de discussie over invoering van CBDC plaatsen sceptici met name vraagtekens bij de politiek-economische wenselijkheid ervan.[6] Voordat men in mijn optiek echter toekomt aan een oordeel over de wenselijkheid van CBDC, is het van groter belang om te onderzoeken welke problemen of risico’s centrale banken en wetgevers überhaupt beogen te ondervangen met CBDC. De drie problemen die daarbij door CBDC-voorstanders het vaakst aangehaald worden, zullen onder de loep worden genomen, waarna zal worden onderzocht of CBDC – met alle eventuele problematische gevolgen van dien – daarvoor de aangewezen oplossing is.

In zijn toespraak vorig jaar wierp Christopher Waller van de Federal Reserve (de centrale bank van de Verenigde Staten) min of meer dezelfde stelling zeer gericht op.[7] Hij adresseert de verschillende argumenten voor invoering van CBDC en tracht deze – bezien vanuit het Amerikaanse monetaire stelsel – in zijn toespraak achtereenvolgens te ontkrachten. Opmerking verdient dat zijn redeneringen soms te stellig zijn en vaak nuancering behoeven. Waller heeft het bijvoorbeeld over een ‘non-existent probleem’, terwijl dat niet helemaal juist is.[8] De vanuit wetgevers en centrale banken toenemende belangstelling voor CBDC is in ieder geval niet zonder aanleiding.

Concurreren met cryptocurrencies?

Het eerste wezenlijke risico dat in dit kader veelal genoemd wordt is de opkomst van andere, door private partijen ontwikkelde digitale valuta’s.[9] Er bestaat een reëel toekomstscenario dat consumenten in een kort tijdsbestek grootschalig gebruik gaan maken van door ‘BigTechs’ ingebrachte betaalsystemen. De aankondiging van Facebook in 2019 om met een eigen digitale munt te komen deed bij menig centrale bankier alarmbellen rinkelen.[10] Indien een platform zoals Facebook een eigen munt introduceert en betalingsverkeer gaat faciliteren, heeft dat verstrekkende gevolgen. Facebook heeft 2,9 miljard maandelijks actieve gebruikers; de eurozone en de Verenigde Staten hebben samen ongeveer 700 miljoen inwoners: een kwart van het aantal actieve Facebook gebruikers.[11] Dit plaatst de verhoudingen in perspectief. Een toenemende operationele afhankelijkheid van in derde-landen gevestigde BigTechs bij de afwikkeling van betalingen, kan worden uitgelegd als een feitelijke uitholling van de monetaire soevereiniteit.[12]Het kan immers uitmonden in een fragmentatie van het monetair stelsel, die ons eeuwen terug in de tijd stuurt, toen regionale munten gebruikelijker waren. Een dergelijke fragmentatie kan de inwisselbaarheid van geld negatief beïnvloeden en de uitvoering van het monetair beleid van de officiële munt belemmeren.[13] Volgens voorstanders van CBDC is het antwoord dan ook het ontwikkelen van CBDC met gebruiksmogelijkheden die ten minste vergelijkbaar zijn met de systemen van BigTechs. Daarmee kan CBDC enerzijds het betalingsverkeer beter toegankelijk maken en anderzijds bijdragen aan het behoud van financiële stabiliteit en monetaire soevereiniteit van nationale staten. Echter, met de notie dat CBDC als publieke digitale munt kan concurreren met cryptocurrencies, slaan CBDC-voorstanders mijns inziens de plank mis. CDBC zal als gereguleerd, geregistreerd betaalmiddel niet de functies dragen die cryptocurrencies voor de meeste gebruikers bij uitstek interessant maken: het is juist het gebrek aan adequate regulering, en daarmee zowel de anonimiteit (en soms de volatiliteit) die deze digitale valuta’s zo aantrekkelijk maken voor kleine en grote beleggers.[14] Alhoewel dit laatste met het oog op de veiligheid en transparantie van betaalstromen problematisch is, zijn niet concurrerende CBDC’s, maar aanvullende Uniemaatregelen hiervoor de aangewezen oplossing. Men denke bijvoorbeeld aan het inmiddels veelbesproken voorstel voor de MiCA-verordening.[15]

Minder chartaal geld

Ook het langzaam verdwijnen van chartaal geld lijkt bij CBDC-voorstanders aanleiding te vormen voor een vervangende, digitale aanspraak op de centrale bank.[16] Deze redenering is in de eerste plaats incongruent omdat het invoeren van CBDC de vermindering van het gebruik van chartaal geld juist meer in de hand werkt. Het elimineren van (een vorm van) valuta is in die zin meer een beleidskeuze dan een economische uitkomst. Bovendien heeft de ECB in diverse opinies tot uitdrukking gebracht dat de uitsluiting in verhouding moet staan tot het nagestreefde doel. Een algehele uitsluiting kan disproportioneel en daarmee onverenigbaar zijn met Verordening (EG) 974/98.[17] Het gaat meer om handhaving van de beschikbaarheid van chartaal geld, dan om de aantrekkelijkheid ervan als betaalmiddel: chartaal geld ontleent haar bestaansrecht niet uit economische principes als vraag en aanbod. De chartale betaalketen fungeert immers ook als vangnet voor het door banken onderhouden girale betalingsverkeer. Het is de vraag of CBDC eveneens deze vangnetfunctie kan vervullen, aangezien CDBC vanwege diens niet-stoffelijke aard waarschijnlijk onlosmakelijk verbonden zal zijn met een systeem dat niet dezelfde tastbare zekerheid zal bieden als bankbiljetten voor de meeste personen. Voorts gebruiken mensen chartaal geld veelal uit privacyoverwegingen, en dat aspect zal CBDC naar verwachting niet gelijkerwijs kunnen waarborgen.[18]

Snelheid van het betalingsverkeer

Een derde probleem dat CBDC volgens haar voorstanders zal oplossen is de huidige relatief trage afwikkeling van internationale betalingen. CBDC zou ertoe bijdragen om via een centraal systeem internationale betalingen te coördineren. Naast het feit dat een relatief trage cross-border betalingsinfrastructuur als zodanig geen significant probleem vormt, zijn er vanuit de private sector reeds initiatieven die de verwerking van internationale betalingen beogen te stroomlijnen. Een voorbeeld daarvan is Global Payments Innovation (GPI) van SWIFT. Bijna de helft van de ‘GPI-betalingen’ wordt binnen 30 minuten afgewikkeld, 40 procent in minder dan vijf minuten, en bijna alle GPI-betalingen worden binnen 24 uur gecrediteerd.[19] Dit versterkt automatisch commerciële relaties en helpt banken om hogere standaarden te bereiken. Een van overheidswege ingebrachte digitale valuta zou voor de bevordering van de snelheid van internationale transacties dus niet nodig moeten zijn.

Ook moet worden opgemerkt dat, alhoewel CBDC in theorie meer een vervanging van chartaal geld is,[20] het in de praktijk meer de kenmerken van giraal geld draagt. Via CBDC zou je immers eveneens online bestellingen kunnen plaatsen, en betalingen kunnen verrichten met je smartphone.[21] Het zou wat betreft de praktische risico’s derhalve meer moeten worden gezien als een vervanging van giraal geld. Als consumenten hierdoor CBDC gaan prefereren boven bij banken aangehouden girale bankrekeningen, bestaat de kans dat banken in hun intermediaire functie worden verzwakt en daardoor de kredietfaciliteiten voor potentiële kredietnemers afnemen. Bierens bepleit dan ook dat dit vergelijkbare effecten kan hebben als een bankrun.[22]

Conclusie

Concluderend, de opvatting dat CBDC een oplossing is zonder een reëel probleem is in mijn optiek terecht, voor zover staten er nu al voor kiezen om CBDC te incorporeren. Desalniettemin is het enkel verrichten van onderzoek naar de juridische, economische en politieke implicaties van een eventuele invoering niet minder dan terecht te noemen. Richting zowel nationale als supranationale wetgevers wordt geregeld het verwijt gemaakt dat wet- en regelgeving – met name ten aanzien van technologische ontwikkelingen – achterloopt.[23] Het is in die zin een begrijpelijke stap van centrale banken om de onvoorziene manifestatie van risico’s voor te zijn en daarom al onderzoek te doen naar digitale valuta afkomstig van centrale, gereguleerde instanties. In tegenstelling tot China, nemen centrale banken in bijvoorbeeld de EU, de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk voorlopig dus een goede positie in door geen overhaaste beleidsveranderingen door te voeren. Invoering van CBDC zou op dit moment immers te voorbarig zijn en vooralsnog geen voldoende zwaarwichtig probleem oplossen. Of zoals dat in plat Amerikaans-Engels luidt: if it ain’t broke, don’t fix it.

[1] DNB Working Paper on what triggers consumer adoption of CDBC 2021, p. 2.

[2] F. Allen, X. Gu & J. Jagtiani, ‘Fintech, Cryptocurrencies, and CBDC: Financial Structural Transformation in China’ CEPR 2022, p. 21.

[3] B. Bierens & K.M. van Geijn, ‘Op weg naar de digitale euro? Over de euro-CBDC, ontwerpkeuzen en een verkenning van het (toekomstig) juridisch kader’ TFR 2021/11, p. 387.

[4] Rb. Overijssel 14 mei 2014, ECLI:NL:RBOVE:2014:2667, JOR 2014/266 m.nt. B. Bierens.

[5] Dit geldt zowel voor de ‘token-based’ als ‘account-based’ digitale euro. Als deze door het Eurosysteem wordt uitgegeven als een digitaal bankbiljet heeft deze vorm van geld op grond van art. 128 lid 1 VWEU de status van wettig betaalmiddel. Zie: Bierens, Geld in het vermogensrecht, Geld in beweging, Deventer: Kluwer 2020, p. 322.

[6] Zie voor een enkele politieke opvatting bijvoorbeeld de motie van het lid Van Houwelingen (FVD): Kamerstukken II 2021/22, 35925, nr. 104.

[7] A Solution in Search of a Problem? Toespraak van Christopher. J. Waller (FED), 5 augustus 2021.

[8] Bierens corrigeert dit treffend, en gebruikt de woorden ‘vooralsnog onbekend probleem’ in plaats van ‘non-existent probleem’: Bierens & Van Geijn, TFR 2021/11, p. 386.

[9] O. Ward & S. Rochemont, ‘Understanding Central Bank Digital Currencies (CBDC)’, IFoA 2019, p. 8.

[10] Bierens & Van Geijn, TFR 2021/11, p. 386.

[11] ‘Number of monthly active Facebook users worldwide as of 4th quarter 2021’, www.statista.com.

[12] Bierens, Geld in het vermogensrecht, Geld in beweging, Deventer: Kluwer 2020, p. 21. Zie voor een soortgelijke conclusie in het Verenigd Koninkrijk: Economics Affairs Committee, Central bank digital currencies: a solution in search of a problem? 2022, p. 9.

[13] ECB Crypto-Assets Task Force, Stablecoins: Implications for monetary policy, financial stability, market infrastructure and payments, and banking supervision in the euro area (Occasional Paper Series 247), 2020. Ten overvloede kan hier ook het mededingingsrecht een rol gaan spelen, zoals het mogelijke machtsmisbruik vanuit Apple door app-ontwikkelaars te verbieden een ander betaalsysteem dan Apple Pay aan te bieden. Zie: ‘Antitrust: Commission opens investigation into Apple practices regarding Apple Pay’, www.ec.europa.eu.

[14] C. Rose, ‘The Evolution Of Digital Currencies: Bitcoin, A Cryptocurrency Causing A Monetary Revolution’, IBER 2015/14, p. 618. Ook worden cryptocurrencies an sich gezien als beleggingsobject, waar dat bij contant geld (en waarschijnlijk ook CBDC) niet het geval is.

[15] Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende markten in cryptoactiva en tot wijziging van Richtlijn (EU) 2019/1937. Strikt genomen blijven cryptocurrencies vooralsnog buiten het vizier van financiële toezichthouders.

[16] Bank of Canada, Is a Cashless Society Problematic? 2018.

[17] Zie hiervoor onder meer ECB Opinion CON/2017/40, Opinion CON/2017/17, Opinion CON/2017/18 en Opinion CON/2017/27.

[18] Economics Affairs Committee Report, p. 16.

[19] W. Raymaekers, ‘SWIFT gpi: How industry co-creation transformed global payments’, Journal of Payment Strategy & Systems 2018/12.

[20] Euro-bankbiljetten vormen, net als CBDC, een directe aanspraak op de Europese Centrale Bank. Dit in tegenstelling tot giraal geld, waarbij je een vordering op de bank hebt waar je een rekening houdt en enkel beschermd bent door het depositogarantiestelsel.

[21] Zie voor de wijze waarop de e-CNY in China bijvoorbeeld gebruikt wordt: F. Allen, X. Gu & J. Jagtiani, ‘Fintech, Cryptocurrencies, and CBDC: Financial Structural Transformation in China’ CEPR 2022.

[22] Bierens & Van Geijn, TFR 2021/11, p. 391. Een kanttekening hierbij is dat de rente op digitale euro’s naar alle waarschijnlijkheid simpelweg nul procent zal zijn, net zoals bij chartaal geld. Het is dan aan de banken zelf om zorg te dragen voor een aantrekkelijke rente, zodat rekeninghouders ervoor zullen kiezen om giraal geld bij banken aan te houden en niet om te zetten in CBDC.

[23] Zie in dit kader bijvoorbeeld: R. Chavannes, A. Strijbos & D. Verhulst, ‘Kroniek technologie en recht’, NJB 2019/15, p. 1127.