Op 2 februari 2022 heeft de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak, bestaande uit de voorzitter en twee staatsraden van de Afdeling bestuursrechtspraak, de president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven en een senior raadsheer van de Centrale Raad van Beroep, een richtinggevende uitspraak gedaan met betrekking tot het toetsen van de evenredigheid van een besluit door de bestuursrechter.[1] In deze zaak stond een woningsluiting in de gemeente Harderwijk centraal.
Het evenredigheidsbeginsel
Op grond van artikel 3:4 lid 2 Awb mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Deze bepaling geldt voor alle besluiten die berusten op een discretionaire bevoegdheid van een bestuursorgaan, al dan niet ingevuld met beleidsregels. Een bestuursorgaan heeft beleidsruimte bij het nemen van een besluit en aan dit besluit dient op grond van artikel 3:4 lid 1 Awb een belangenafweging ten grondslag te liggen.[2] Deze afweging tussen de verschillende betrokken belangen kan door de bestuursrechter getoetst worden aan het evenredigheidsbeginsel, neergelegd in het genoemde tweede lid.
Wanneer het een besluit betreft waarbij het bestuursorgaan beleidsruimte heeft, dient de bestuursrechter marginaal (terughoudend) te toetsen. Hierbij is het willekeur-criterium uit de Maxis-Praxis uitspraak van de Afdeling van belang: de rechter moet zich beperken tot de vraag of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid van de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld het besluit niet in redelijkheid genomen kon worden.[3]
Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid
De indringendheid van het toetsen aan het evenredigheidsbeginsel staat al enige tijd ter discussie. In de conclusie van de staatsraden advocaat-generaal Widdershoven en Wattel van 7 juli 2021 werden al enkele kritische kanttekeningen geplaatst bij de toetsing van de evenredigheid.[4] Naar aanleiding van deze conclusie gaat de Afdeling in de uitspraak van 2 februari 2020 in op deze toetsing met betrekking tot besluiten die berusten op de discretionaire ruimte van een bestuursorgaan. De Afdeling is van oordeel dat de bestuursrechter bij het toetsen van deze besluiten aan het evenredigheidsbeginsel, een onderscheid kan maken tussen de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het bestreden besluit.[5] Dit ziet op 1) of het besluit geschikt is om het doel te bereiken, 2) of het een noodzakelijke maatregel is of dat met een minder vergaande maatregel kon worden volstaan en 3) of de maatregel in het concrete geval evenwichtig is. Het willekeur-criterium uit Maxis Praxis wordt hierdoor niet langer vooropgesteld. De toetsing zal echter niet in alle gevallen op dezelfde manier plaatsvinden: niet bij elk bestreden besluit kan categorisch deze drietrapstoets worden uitgevoerd. Op welke wijze de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van een besluit bij de bestuursrechter aan bod komen, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval.
Intensiteit van de toetsing: glijdende schaal
Voor de beoordeling en de toetsing van de evenredigheid gelden volgens de Afdeling twee belangrijke oriëntatiepunten. Dit ziet op 1) de aard en het gewicht van de belangen die bij het besluit zijn betrokken, en 2) de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het fundamentele rechten van de belanghebbenden aantast.[6]
In tegenstelling tot de staatsraden advocaat-generaal Widdershoven en Wattel is de Afdeling van oordeel dat er geen sprake kan zijn van een standaard driedeling om de intensiteit van de rechterlijke toetsing uit te drukken. De Afdeling ziet de intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel als een glijdende schaal, “waarop alle intensiteiten tussen vol en terughoudend toegepast moeten kunnen worden”.[7] De intensiteit zal per geval anders zijn en dit wordt onder andere bepaald door de aard en de mate van de beleidsruimte die het bestuursorgaan heeft om het besluit te nemen en de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen. Ook de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt spelen een rol. De toetsing zal intensiever zijn als deze belangen zwaarder wegen, wanneer de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of als het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten.
Woningsluiting in casu
Over de woningsluiting in Harderwijk oordeelt de Afdeling dat de burgemeester onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van de huurder en zijn minderjarige kinderen. De woningsluiting heeft namelijk vergaande gevolgen voor de huurder en er bestond een reële kans dat de huurovereenkomst ontbonden zou worden door de woningcorporatie. Daarnaast zou het gezin op een zwarte lijst kunnen worden gezet. Uit het besluit blijkt niet dat is stilgestaan bij de vraag wat deze sluiting betekent voor de woonbelangen van de huurder en zijn gezin, en dus ook niet hoe de burgemeester dit belang samen met de andere relevante belangen heeft afgewogen.[8] De burgemeester dient dit alsnog te betrekken bij zijn nieuwe besluit, waarbij opnieuw beoordeeld moet worden of de gevolgen voor het gezin niet onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de woningsluiting en of de woningsluiting nog noodzakelijk is.
Nieuwe evenredigheidstoets
Met deze uitspraak neemt de Afdeling afstand van het terughoudende willekeur-criterium door expliciet aan te geven dat dit criterium niet langer voorop wordt gesteld bij het toetsen van besluiten aan het evenredigheidsbeginsel. De ‘nieuwe’ evenredigheidstoets ziet op de drie elementen van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het besluit. Dit betekent dat de belangenafweging die aan een besluit ten grondslag ligt, duidelijk uit het besluit zelf zal moeten blijken.
De in de conclusie genoemde standaard driedeling van Widdershoven en Wattel wordt echter niet overgenomen door de Afdeling. In plaats daarvan kiest de Afdeling voor een glijdende schaal, om zo recht te doen aan de verschillende situaties die zich in de praktijk kunnen voordoen. Omdat de intensiteit van de toetsing per geval kan verschillen, zal uit verdere jurisprudentie van de bestuursrechter moeten blijken hoe wordt omgegaan met verschillende besluiten. Verder is het nog onduidelijk hoe de Afdeling oordeelt over besluiten waarbij het bestuursorgaan geen beleidsruimte heeft: toekomstige jurisprudentie van de Afdeling zal dit moeten verduidelijken.
[1] ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.
[2] T.J. Poppema, Module Uitvoering sociale zekerheid en bestuursrecht, Commentaar bij: Algemene wet bestuursrecht artikel 3:4, geraadpleegd via: navigator.nl/document/daec92b1baf80183d5a769cb78ecf314d11?ctx=WKNL_CSL_386.
[3] ABRvS 9 mei 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2153 (Maxis-Praxis).
[4] Conclusie staatsraden advocaat-generaal R.J.G.M. Widdershoven & P.J. Wattel, 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468.
[5] ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7.8 & 7.10.
[6] ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7.9.
[7] ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7.9.
[8] ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 11.3.
