De overheid lijkt de laatste jaren in de ban van hervormingsoptimisme. Dit betekent dat de overheid welwillend staat tegenover het doorvoeren van hervormingen in verschillende sectoren van de samenleving. Een goed voorbeeld hiervan is de jeugdzorg in Nederland. In 2015 werd de jeugdzorg gedecentraliseerd naar gemeenten. Aan het begin was er veel optimisme over deze hervorming, maar daar werd in het rapport ‘kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd’ al gauw op teruggekomen: er was veel kritiek. Wat zijn verklaringen voor het mislukte hervormingsoptimisme van de overheid?
New Public Management is een term die in de jaren 80 opkwam, hierbij werden managementtechnieken uit private sectoren ook ingezet in de publieke sector[1]. Het centrale motto werd toen: ‘sturen, niet roeien’, als gevolg van dit nieuwe motto werden er vanaf de opkomst van NPM veel taken gedecentraliseerd (zo dus ook de jeugdzorg in 2015)[2]. NPM zou de nadruk leggen op drie E’s: Economie, Efficiëntie en Effectiviteit. Onder Economie werden productieprocessen ingedeeld in veel kleinere processen, wat zou moeten zorgen voor meer overzicht en een betere bestuurbaarheid van deze processen. Efficiëntie hield in dat de nadruk op de output kwam te liggen en dat deze output ook meetbaar werd (bijvoorbeeld door het uitvoeren van meer controles). Effectiviteit betekende dat managers vrij waren om te managen en er toen ook klantgericht denken ontstond[3]. Uit een artikel geschreven door Stokmans en Van der Kaaden (2019) over de problemen in de jeugdzorg bleek dat de 3 E’s van NPM goed terug te zien zijn in het gedecentraliseerde jeugdzorgbeleid. In de jeugdzorg zou er een grote focus liggen op geld, protocollen, administratieregels, rapportageverplichtingen en het draaien van productie. In het artikel wordt hiervan een goed voorbeeld aangehaald: ’’Medewerkers van de Gelderse zorginstelling Karakter moeten iedere handeling die zij verrichten registreren. In de jeugdhulp telt elke minuut. „Het gaat over productie draaien[4].” Maar waarom zorgt dit dan voor problemen?
Volgens Christopher Hood – auteur en professor aan de University of Oxford – zijn er verschillende nadelen van NPM te onderscheiden. Zo zou er te weinig gefocust worden op de input, hiermee worden de werknemers bedoeld. Een te grote nadruk op cijfers en geld zou bovendien zorgen voor kwaliteitsverlies. Ten slotte zou NPM ook vaak geïmplementeerd worden in omgevingen die daarvoor niet geschikt zijn[5]. Stokmans en Van der Kaaden (2019) schrijven in hun artikel: ’’Veel families moeten structureel te lang wachten op hulp, jeugdzorgwerkers verlaten gefrustreerd de sector’’. Deze zin uit het artikel vat de kern van het probleem samen: door een te grote nadruk op efficiëntie vinden ambtenaren hun werk niet meer leuk, waardoor ze vervolgens de sector verlaten. Dit levert dan uiteindelijk meer wachtrijen in de zorg op[6].
Ook het punt dat hierboven beschreven werd over een verkeerde implementatie in omgevingen die daarvoor niet geschikt zijn wordt als mogelijke verklaring gezien. Zo wordt er vaak gedacht dat de decentralisatie van de jeugdzorg mislukt is doordat jeugdzorg bij de gemeente nog een onbekend onderwerp was. Dit wordt een verkorting van het institutionele geheugen genoemd. Dit betekent dat weinig mensen uit de organisatie op de hoogte zijn van precedenten uit het verleden. Daar komt bij dat door snelle economische en technologische veranderingen het management continu voor nieuwe uitdagingen staat, waardoor het alvorens al duidelijk was dat de hervormingen zouden mislukken[7].
Als gevolg van een te grote nadruk op (vooral) efficiëntie zou er bovendien bureaucratie kunnen ontstaan. De huidige situatie lijkt op een situatie die DiMaggio en Powell (1983) omschreven als dwingend isomorfisme. Dit zou inhouden dat organisaties steeds meer op elkaar gaan lijken door druk die op de organisatie wordt uitgeoefend vanuit andere actoren waar de organisatie van afhankelijk is[8]. Vanuit hogerop worden de gemeenten dan verschillende protocollen, administratie- en rapportageverplichtingen opgelegd. Dit zou moeten zorgen voor efficiëntie, maar zorgt in de praktijk alleen maar voor bureaucratie. Hierboven bleek al dat de werksfeer voor werknemers in de jeugdzorg er niet prettiger op wordt, maar dat ze zich toch aan de mechanismen moeten houden. Voor financiering zijn de jeugdzorgorganisaties namelijk afhankelijk van hogere organisaties. Ook dit wordt aangestipt in het artikel van Stokmans en Van der Kaaden: ’’Het is lastig kritisch te zijn op degene die jou cliënten levert. Het is toch je broodheer[9].’’
Een verklaring voor het mislukte hervormingsoptimisme is dus dat tijdens de opkomst van NPM de nadruk op de drie E’s doorsloeg, met name de E van efficiency. Deze te grote nadruk zorgde voor bureaucratie, met als gevolg dat medewerkers massaal de sector verlieten. Ten slotte zou de hervorming al gedoemd zijn te mislukken door een verkorting van het institutionele geheugen: jeugdzorg werd geïmplementeerd in een compleet nieuwe omgeving waar managers steeds voor nieuwe uitdagingen kwamen te staan. Voor de toekomst is het dus van belang dat de overheid lessen trekt uit het verleden en op voorhand onderzoekt of hervormingsoptimisme ook wel echt optimisme met zich meebrengt.
[1] MAVIM. (2019, 1 juli). Hoe New Public Management publieke organisaties kan helpen bij het voldoen aan de AVG. Geraadpleegd op 13 februari 2022, van https://www.mavim.com/nl/blog/hoe-new-public-management-publieke-organisaties-kan-helpen-bij-het-voldoen-aan-de-avg#:%7E:text=New%20Public%20Management%20(NPM)%20is,aanzien%20van%20doelmatigheid%20en%20effici%C3%ABntie.
[2] Koppenjan, J., & Dicke, W. (2019). De blik naar buiten: bestuurlijke verbouwingen in het buitenland. Bestuurskunde, 29(1), 3–15. https://doi.org/10.5553/bk/092733872019029001001
[3] HOOD, C. (1991). A PUBLIC MANAGEMENT FOR ALL SEASONS? Public Administration, 69(1), 3–19. https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x
[4] Stokmans, D., & Van der Kaaden, A. (2019, 12 mei). Hoe controledrift gemeenten het werken in de jeugdzorg bijna onmogelijk maakt. NRC. Geraadpleegd op 20 oktober 2021, vanhttps://www.nrc.nl/nieuws/2019/05/12/gesprekken-met-gemeenten-gaan-alleen-nog-over-geld-a3959990
[5] HOOD, C. (1991). A PUBLIC MANAGEMENT FOR ALL SEASONS? Public Administration, 69(1), 3–19. https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x
[6] Stokmans, D., & Van der Kaaden, A. (2019, 12 mei). Hoe controledrift gemeenten het werken in de jeugdzorg bijna onmogelijk maakt. NRC. Geraadpleegd op 20 oktober 2021, vanhttps://www.nrc.nl/nieuws/2019/05/12/gesprekken-met-gemeenten-gaan-alleen-nog-over-geld-a3959990
[7] Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2017). Public Management Reform (3de ed.). Oxford University Press.
[8] DiMaggio, P. J., & Powell, W. W. (1983). The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields. American Sociological Review, 48(2), 147–160. https://doi.org/10.2307/2095101
[9] Stokmans, D., & Van der Kaaden, A. (2019, 12 mei). Hoe controledrift gemeenten het werken in de jeugdzorg bijna onmogelijk maakt. NRC. Geraadpleegd op 20 oktober 2021, vanhttps://www.nrc.nl/nieuws/2019/05/12/gesprekken-met-gemeenten-gaan-alleen-nog-over-geld-a3959990
