In onderhavig, langverwacht arrest[1] is sprake van een natuurlijk persoon en drie stichtingen, welke opkomen tegen een verleende vergunning voor een stal met daarin 855 zeugen. Aan dit besluit was een uniforme openbare voorbereidingsprocedure (hierna: u.o.v.) ex art. 3.12 lid 5 Wabo voorafgegaan, waarbij door geen van de appellanten  zienswijzen waren ingediend. De rechtbank Limburg oordeelde dat de natuurlijke persoon niet-ontvankelijk diende te worden geacht, nu deze niet kon worden aanmerkt als belanghebbende in de zin van art. 8:1 jo. 1:2 Awb. Wat betreft de drie stichtingen was zij van oordeel dat, hoewel zij wel als belanghebbenden in de zin van art. 1:2 lid 1 Awb konden worden gezien, beroep niet mogelijk was daar zij niet verschoonbaar hadden nagelaten zienswijzen in te dienen.[2]  Dit riep echter vragen op over de conformiteit met het Verdrag van Aarhus.[3] De rechtbank stelde om die reden enkele prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJEU), wat leidde tot onderhavig arrest.

Het HvJEU komt met een oordeel dat tweeledig te noemen is. Allereerst is in het kader van de eerste en tweede vraag geantwoord dat art. 9 lid 2 Verdrag van Aarhus alleen een recht op beroep toekent aan het ‘betrokken publiek’, niet aan het ‘publiek’ als geheel.[4]Wanneer zich echter het geval voordoet waarin nationaal recht van een lidstaat ruimere rechten in het inspraakproces toekent (toegestaan op grond van art. 3 lid 5 Verdrag van Aarhus), volgt uit art. 9 lid 3 Verdrag van Aarhus dat deze rechten ook bij de rechter moeten kunnen worden afgedwongen.[5] De eerste consequentie is er daarmee in gelegen dat er niet langer vanuit kan worden gegaan dat een appellant welke niet tot het ‘betrokken publiek’ behoort, maar wel een zienswijze heeft ingediend, geen mogelijkheid heeft tot beroep bij de rechter. Ten tweede verzet het Verdrag van Aarhus zich tegen de bepaling waarmee de ontvankelijkheid van het NGO’s (en mogelijk ook andere belanghebbenden) in beroep aangaande milieuzaken afhankelijk wordt gesteld van deelname aan de voorbereidingsprocedure, tenzij dit niet-deelnemen verschoonbaar wordt geacht.[6] Hiermee geeft het HvJEU uitsluitsel over de derde tot en met zesde vraag.                           Het uitzonderingskarakter van dit arrest is dan ook mede daarin gelegen dat nooit eerder werd geoordeeld dat art. 6:13 Awb niet aan appellanten kan worden tegengeworpen (de uitzondering van het verschoonbaar niet indienen van zienswijzen daargelaten).

Bij deze ontwikkelingen kunnen echter ook een aantal kritische kanttekeningen worden geplaatst. Wat betreft de eerste consequentie geldt dat het HvJEU niet is ingegaan op de vraag bij welke rechter een lid van het ‘publiek’ terecht kan om de ruimere inspraakrechten af te dwingen. Voor een niet-belanghebbende staat in principe de weg naar de burgerlijke rechter open (art. 6:162 BW), maar door de rechtbank Limburg wordt toegelicht dat dit in geval van Awb-beschikkingen niet doeltreffend en efficiënt is, mede gelet op de procedurele verschillen zoals bewijs, kosten, etc.[7] De rechtbank lijkt hiermee aan te sluiten bij art. 9 lid 4 Verdrag van Aarhus, waaruit blijkt dat een rechterlijke procedure dient te voorzien in passende en doeltreffende middelen welke snel, billijk en niet onevenredig kostbaar zijn.[8] De vraag is daarmee of de burgerlijke procesgang de meest aangewezen is, mede gelet op de hogere kosten dan de bestuursrechtelijke procedure en procesregels die mogelijk een behoorlijke toetsing van het bestuursrechtelijke besluit lastig maken.[9]Een nieuw arrest zal dit pas echt duidelijk maken.

Daarnaast wordt door het HvJEU in haar uitspraak geen uitsluitsel gegeven over de vraag of de u.o.v. inspraak biedt op een voldoende vroegtijdig moment.[10] Op grond van art. 6 lid 4 Verdrag van Aarhus dient dit te gebeuren wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak plaats kan vinden. Op grond van vaste jurisprudentie zou hieraan worden voldaan, omdat op het moment van indienen van zienswijzen over het ontwerpbesluit nog geen beslissing genomen is.[11] Toch oordelen lagere rechters[12] en literatuur[13] hier geregeld anders over. Zou het HvJEU in de toekomst oordelen dat de u.o.v. tekortschiet, heeft dat tot gevolg dat voorafgaand aan deze procedure al een vorm van inspraak moet bestaan binnen de milieubesluitvorming.[14]

Een derde punt ligt in de personenfuik dat komt te vervallen. Met dank aan de tweede consequentie hierboven genoemd, zouden NGO’s in milieuzaken kunnen procederen bij de bestuursrechter zonder deelname aan de voorprocedure. Hoewel dit de rechtsbescherming van deze NGO’s ten goede komt, immers wordt geen extra voorwaarde gesteld aan hun toegang tot de rechter, is dit op zijn zachtst gezegd nadelig te noemen voor betrokken vergunninghouders. Voor hen bestaat in deze situatie immers pas na het verstrijken van de beroepstermijn de mogelijkheid vast te stellen of partijen het niet eens zijn met (onderdelen van) hun vergunning. Bijkomend gevolg is dat het tactisch procederen toe zal nemen.[15] Als geen zienswijzen waren ingediend mocht een vergunninghouder er tot nu toe vanuit gaan dat deze aan de slag kon, nu de kans klein was dat de zaak in beroep nog onderuit zou gaan. Bovendien was het tot dusver zo dat, dankzij de voorprocedure, al voor de behandeling bij de rechter duidelijk was waar eventuele knelpunten of moeilijkheden lagen, waar op voorhand op kon worden ingespeeld. Een bestuursorgaan heeft in de nieuwe situatie geen mogelijkheid meer verbeteringen aan te brengen in het besluit indien een NGO zich pas meldt nadat de vergunning al verleend is. De kans dat de bestuursrechter een besluit vernietigt wordt daarmee aanzienlijk groter, terwijl de kwaliteit van de besluitvorming er enkel op achteruit gaat.[16] Overigens dient te worden opgemerkt dat deze nadelige gevolgen enigszins beperkt zouden kunnen worden door effectieve geschillenbeslechting, waaronder toepassing van de bestuurlijke lus.[17]

Naast het hierboven geschetste personenfuik komt het HvJEU in haar arrest niet toe aan de vraag of ook de onderdelenfuik van art. 6:13 Awb komt te vervallen. Wanneer partijen deelnemen aan de voorbereidingsprocedure dienen zij zich te beraden over op welke onderdelen van het besluit zij zich willen richten. Op grond van de heersende lijn in de jurisprudentie:[18] als men zich richt op bepaalde onderdelen in beroep, moeten deze onderdelen ook in de zienswijze aan de orde gekomen zijn.[19] In het arrest Commissie/Duitsland[20] werd door het HvJEU geoordeeld dat een onderdelenfuik tussen de zienswijzenprocedure en het beroep niet mogelijk wordt geacht, omdat dit een beperking aanbrengt op het principe dat de materiële en formele rechtmatigheid van milieubesluiten in rechte bestreden moeten kunnen worden.[21] Daar komt bij dat het enkel toepassen van de onderdelenfuik op een NGO die wél een zienswijze heeft ingediend, een ontmoedigend effect heeft om in het vervolg nog eens een zienswijze in te dienen, wat weer tot gevolg heeft dat dan pas in beroep de bezwaren tegen een besluit kenbaar zouden worden.[22] Met deze uitspraak van het HvJEU lijkt de onderdelenfuik daarmee overbodig en zou een NGO zich in de zienswijze kunnen richten op onderdeel A, terwijl hij in beroep ageert tegen onderdeel B of zou hij het indienen van zienswijzen helemaal achterwege laten. Dit maakt wederom dat vergunninghouders zich niet kunnen voorbereiden op de zaak in beroep, nu niet op voorhand duidelijk is wat hen te wachten staat.

Tot slot heeft het HvJEU heeft geen beperking aangebracht in de werking van haar uitspraak.[23] In beroepen welke op dit moment aanhangig zijn en waarin partijen beroep hebben ingesteld zonder voorafgaande zienswijzen, kan de rechter partijen niet de deur wijzen: hij moet op grond van de uitspraak van het HvJEU art. 6:13 Awb buiten toepassing laten. Dit wordt lastiger bij onherroepelijk uitspraken, maar is niet onmogelijk: er bestaat immers een mogelijkheid tot herziening (art. 8:199 Awb). Stichting Varkens in Nood heeft in een interview al aangekondigd herzieningsverzoeken in te dienen in zaken waarin milieuorganisaties de afgelopen 15 jaar op grond van art. 6:13 Awb niet-ontvankelijk werden verklaard.[24] Dit komt de rechtszekerheid op zijn zachtst gezegd niet ten goede.

Al met al kan gesteld worden dat deze uitspraak niet alleen van invloed is op de wetgever, die op zijn minst art. 6:13 Awb zal moeten aanpassen. Er verandert ook veel voor NGO’s, die niet meer nauwlettend publicaties in de gaten hoeven houden om het indienen van zienswijzen niet te missen en tot slot voor rechters, die zaken hebben lopen van NGO’s die geen zienswijzen hebben ingediend en deze ineens toch moeten behandelen.

Een prejudiciële beslissing met impact dus, met dank aan een dappere rechter in Limburg.

 

[1] HvJ EU 14 januari 2021, C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7.

[2] HvJ EU 14 januari 2021, C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7, r.o 15-23.

[3] Rb. Limburg 21 december 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:12159.

[4] HvJ EU 14 januari 2021, C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7, r.o 51-52.

[5] HvJ EU 14 januari 2021, C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7, r.o 51-52.

[6] HvJ EU 14 januari 2021, C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7, r.o 69.

[7] Rb. Limburg 21 december 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:12159, r.o 2.3.

[8] HvJ EU 14 januari 2021, C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7, m. nt. J.H.N. Ypinga & J. Tingen.

[9] Plambeck en Squintani, SEW 2019, afl. 1.

[10] HvJ EU 14 januari 2021, C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7, m. nt. J.H.N. Ypinga & J. Tingen.

[11] ABRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:105, r.o. 11.2.

[12] Rb. Noord-Nederland 9 november 2017, ECLI:NL:RBNNE:2017:4278, r.o. 4.9.

[13] Koers & Bröring, TO 2017, p. 162.

[14] HvJ EU 14 januari 2021, C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7, m. nt. J.H.N. Ypinga & J. Tingen.

[15] ‘Artikel 6:13 Awb en het Verdrag van Aarhus: verdeeldheid tussen de rechtbanken?’, www.stibbe.com, 7 mei 2020.

[16] ‘Artikel 6:13 Awb en het Verdrag van Aarhus: verdeeldheid tussen de rechtbanken?’, www.stibbe.com, 7 mei 2020.

[17] ‘Hof van Justitie: Nederlands bestuursprocerecht is op onderdelen in strijd met het Verdrag van Aarhus’, www.stibbe.com, 15 januari 2021.

[18] ABRvS 9 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7155.

[19] ‘Stibbe Legal Insights’, Spotify, 25 januari 2021.

[20] HvJ EU 15 oktober 2015, C-137/14, ECLI:EU:C:2015:683.

[21] HvJ EU 14 januari 2021, C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7, m. nt. J.H.N. Ypinga & J. Tingen.

[22] HvJ EU 14 januari 2021, C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7, m. nt. J.H.N. Ypinga & J. Tingen.

[23] ‘Hof van Justitie: Nederlands bestuursprocerecht is op onderdelen in strijd met het Verdrag van Aarhus, www.stibbe.com, 15 januari 2021.

[24] ‘Artikel 6:13 Awb en het Verdrag van Aarhus’, www.kienhuishoving.nl, 27 januari 2021.