Inleiding

Hoewel sinds 1970 al onderzoek is gedaan naar elektrisch vissen is pas tussen 2009 en 2015 de meerderheid van de Nederlandse boomkorvissers overgestapt op pulskorvisserij.[1] Al enkele jaren hierna, op dinsdag 16 april 2019, stemde het Europees Parlement voor de nieuwe Verordening Technische Maatregelen, met als gevolg een totaalverbod, dat ook geldt in de drie categorieën waarin ontheffingen kunnen worden verleend, op pulskorvisserij.[2] Dit verbod maakt onderdeel uit van het gemeenschappelijk visserijbeleid in de Unie en wordt gezien als strategie voor risicobeheer waarbij “ernaar wordt gestreefd dat de biologische rijkdommen van de zee zo worden geëxploiteerd dat de populaties van de gevangen soorten boven een niveau worden gebracht en behouden dat de maximale duurzame opbrengst kan opleveren”.[3] In het kader daarvan kunnen dan ook in het geval “gegronde redenen zijn om te vrezen dat potentiële gevaren het milieu of de gezondheid van mensen, dieren en planten zouden kunnen aantasten, maar de beschikbare gegevens geen uitvoerige risico-evaluatie mogelijk maken”,[4] al maatregelen worden genomen. Dit wordt ook wel het voorzorgsbeginsel genoemd en is terug te vinden in artikel 17 van het EG-Verdrag. Daarbij is het van belang dat er altijd gestreefd wordt naar een evenwicht tussen de grondrechten van burgers, private en publieke organisatie enerzijds en “de noodzaak tot beperking van het risico op schadelijke gevolgen voor milieu en de gezondheid van mensen, dieren en planten anderzijds”.[5] Vanwege het feit dat een definitie niet wordt gegeven, zijn het HvJ en de lidstaten degenen die het beginsel ontwikkelen, maar ook de Commissie door het uitreiken van diverse beleidssnoeren. Volgens de Commissie omvat het voorzorgsbeginsel drie stappen: risico-evaluatie, risicobeheer en risicomelding.[6]

In de zaak C-733/19 komt dit beginsel ook naar voren en betoogt Nederland in onderhavig geval dat “de Uniewetgever ingeval mogelijke negatieve gevolgen voor het milieu zijn vastgesteld en het risico voor de gezondheid op basis van de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en de meest recente resultaten van internationaal onderzoek volledig is beoordeeld, op grond van het voorzorgsbeginsel beschermende maatregelen kan nemen zonder dat hoeft te worden gewacht tot de realiteit en de ernst van deze risico’s volledig zijn aangetoond”.[7]

Het is van belang om de uitspraak van het HvJ van 15 april 2021 te onderzoeken in het kader van bovenstaand beginsel, omdat ten eerste over deze risico-analyse uiteenlopende opvattingen bestaan. Zo bestaat geen eenduidig beeld wanneer en of er bij deze risico-analyse rekening moet worden gehouden met wetenschappelijke onzekerheid. Tot slot is bovenstaande zaak van belang, omdat het HvJ heeft geoordeeld dat de Uniewetgever niet gehouden is om wetgevende handelingen betreft technische maatregelen waarin de Verordening 2019/1241 voorziet louter te baseren op wetenschappelijke en technische adviezen die al voorhanden liggen.[8] Daarnaast is het HvJ van mening dat de Uniewetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt en het toezicht daarvan “zich dient te beperken tot het onderzoek of bij de vaststelling van de betrokken maatregel geen kennelijke vergissing is begaan of misbruik van bevoegdheid is gemaakt, dan wel of deze wetgever de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk heeft overschreden”.[9]

 

In dit artikel zal alvorens een analyse te maken van de zaak van het HvJ een samenvatting worden gegeven van het bewijsmateriaal. Daarbij wordt aandacht besteed aan de Verordening 2019/1241 en de argumenten van partijen. Vervolgens zal bij de analyse de uitkomst worden besproken en in het slot de conclusie.

 

Verordening 2019/1241

In 2019 zijn door het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie (hierna Raad) nieuwe regels uitgevaardigd “voor de instandhouding van visbestanden en de bescherming van mariene ecosystemen”.[10] Zo blijft het tot en met 30 juni 2021, zogenoemde overgangsperiode, mogelijk om gebruik te maken van elektrische pulskorren onder bepaalde strenge voorwaarden, maar zal per 1 juli 2021 een verbod worden ingesteld op “verschillende soorten destructief vistuig en methoden die gebruik maken van explosieven, gif, verdovende stoffen, elektrische stroom, pneumatische hamers of andere klopwerktuigen, gesleepte voorzieningen en grijpers voor het oogsten van roodkoraal of andere soorten koraal of aan koraal verwante soorten, en bepaalde harpoengeweren”.[11]

Naar aanleiding van bovenstaande nieuwe regels, heeft Koninkrijk der Nederlanden (hierna Nederland) op 4 oktober 2019 bij het HvJ beroep ingesteld tot nietigverklaring, krachtens artikel 263 VWEU, van Verordening EU 2019/1241 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019.[12] In deze Verordening wordt het per 1 juli 2021 verboden om te vissen met een elektrische pulskor. Nederland voert aan dat aan deze Verordening ten onrechte niet de beste wetenschappelijke adviezen ten grondslag liggen, waardoor in strijd is gehandeld met artikel 6 tweede lid van de basisverordening omtrent het gemeenschappelijke visserijbeleid (EU 1380/2013).[13] Verweerders in onderhavig geval zijn de Raad en het Europees Parlement die worden ondersteund door de Franse republiek.

Een drietal rechtsvragen dienen te worden beantwoord. Om te beginnen is het de vraag of Nederland zich met succes kan beroepen op het standpunt dat de Verordening in strijd is met een andere Europese Verordening. Ten tweede dient te worden gekeken of de maatregel valt binnen het kader van het milieubeleid van de EU. Tot slot zal moeten worden onderzocht in hoeverre de Uniewetgever beschikt over een ruime beoordelingsbevoegdheid die in overeenstemming is met de artikelen 40 en 43 van het VWEU,[14] waarbij het HvJ de Uniewetgever toetst op visserijgebied en zich beperkt tot “de vraag of de betrokken maatregel niet berust op een kennelijke vergissing, of er geen sprake is van misbruik van bevoegdheid, dan wel of de Uniewetgever de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid niet kennelijk heeft overgeschreden”.[15] Ook moet oog zijn voor het feit dat het HvJ heeft benadrukt dat de Uniewetgever niet verplicht is om adviezen volledig over te nemen of uitsluitend te baseren op wetenschappelijke of technische adviezen.[16]

 

Argumenten

Nederland voert aan dat de bepalingen uit de Verordening 2019/1241 zijn vastgesteld in strijd met artikel 3 lid 3 VEU juncto artikel 11 en 191 lid 2 eerste alinea en lid 3 VWEU en artikel 2, 3 onder c, h en i, en artikel 6 lid 2 van de basisverordening, alsmede artikel 3 lid 1.[17] De reden die Nederland daarvoor aandraagt is dat Uniewetgever zich bij de vaststelling niet heeft gebaseerd op het “beste beschikbare wetenschappelijke advies”.[18] Zo is voorbijgegaan aan het ICES-advies van 30 mei 2018 waardoor het voorzorgsbeginsel niet correct is toegepast.[19] Uit dit advies volgt dat boomkorvisserij meer mechanisch letsel en bodemberoering toebrengt dan pulskorvisserij en 46% minder brandstof wordt verbruikt bij de pulskorvisserij.[20] Nederland betoogt dan ook dat op basis van het ICES-advies, waarin tevens de resultaten van het WTECV rapport worden erkend, de visserij met een elektrische pulskor toegstaan had moeten worden.[21] Ter ondersteuning daarvan voert Nederland aan dat uit de jurisprudentie van het HvJ volgt dat “ondanks de op technisch vlak beperkte draagwijdte van zijn toetsing, moet nagaan of degenen die de bestreden handeling hebben vastgesteld, duidelijk en ondubbelzinnig de basisgegevens kunnen uiteenzetten waarmee rekening is gehouden als grondslag voor de betrokken maatregelen en waarvan de uitoefening van hun beoordelingsbevoegdheid afhing”.[22]Zoals eerder bleek, hebben wetenschappelijke adviezen veel invloed op het voorzorgsbeginsel en vormen ze een belangrijke bron bij nieuwe wetgevingshandelingen.

Bovendien stelt Nederland zich op het standpunt dat de Uniewetgever zonder motivering van het ICES-advies is afgeweken en de motivering van de Raad steunt op onjuiste informatie die geen wetenschappelijke basis heeft.[23] Echter, kan volgens het HvJ niet uit de argumenten die Nederland aandraagt volgen dat de “bestreden technische maatregelen kennelijk ongeschikt zijn”.[24] Hoewel er wel in de wetenschappelijke adviezen voordelen zijn genoemd van pulskorvisserij ten opzichte van de boomkorvisserij, is duidelijk gewezen in de adviezen dat ook bepaalde risico’s van pulskorvisserij nog niet helemaal zijn beoordeeld.[25]

Daarnaast oordeelt het HvJ dat de Uniewetgever voldoende heeft onderbouwd waarom hij niet de wetenschappelijke adviezen heeft gevolgd.[26]

Ook voert Nederland aan dat pulskorvisserij helemaal geen negatieve gevolgen heeft voor het milieu. Hoewel de beschikbare wetensschappelijke en technische studies verschillende resultaten laten zien over de mate van de negatieve gevolgen van de elektrische pulskor, klopt het niet dat er geen negatieve gevolgen zijn en daarom verwerpt het HvJ dit argument.[27]

De Raad en het Europees Parlement zijn het niet eens met bovenstaande punten van Nederland, omdat volgens hun de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens in onderling verband de beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever en het evenredigheidsbeginsel dienen te worden gezien.[28] Ook benadrukken zij dat de Uniewetgever niet de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid te buiten is gegaan.

Nederland voert ook een tweede middel aan waarmee wordt betoogd dat de verplichting om innovatie en technologische ontwikkeling te bevorderen niet is nagekomen. Zo vormt pulskorvisserij een innovatief middel dat moet worden opgenomen in gezamenlijke aanbevelingen van regionale groepen van lidstaten.[29] Het HvJ erkent dit, maar geeft aan dat dit niet betekent dat er een verplichting bestaat om elke nieuwe techniek op te nemen in een Verordening.[30]

 

Uitkomst van de rechtszaak

Het HvJ heeft het beroep, initiatief van Minister Carola Schouten, tegen het verbod op visserij met schepen die gebruik maken van een elektrische pulskor verworpen. Dit brengt met zich mee dat het per 1 juli verboden is om met de pulstechniek te vissen. De gevolgen daarvan zijn desastreus voor vissers. Zo is veel geïnvesteerd in het verleden in de transformatie van boomkorvloten in pulsschepen.

Het HvJ stelt dat niet uit artikel 3 lid 3 VEU, maar ook niet uit artikel 11 VWEU volgt dat de Uniewetgever verplicht is zijn keuzes te baseren op louter de wetenschappelijke en technische adviezen die voor de hand liggen.[31]Hoewel de besluiten gebaseerd moeten zijn op de beste wetenschappelijke adviezen, betekent dit niet dat deze adviezen ook automatisch dienen te worden opgevolgd. Er moet namelijk een belangenafweging worden gemaakt waarbij het niet vereist is dat voor elke technische keuze een specifieke motivering moet worden voorgedragen.[32] Tevens geeft het HvJ aan dat de Uniewetgever een ruime beoordelingsvrijheid heeft omtrent het onderwerp visserij, waardoor het toezicht “van de Unierechter zich dient te beperken tot het onderzoek of bij de vaststelling van de betrokken maatregel geen kennelijke vergissing is begaan of misbruik van bevoegdheid is gemaakt, dan wel of deze wetgever de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk heeft overschreden”.[33] Volgens  het HvJ blijkt uit geen enkele grief dat de technische maatregelen uit de Verordening kennelijk ondergeschikt zijn.

Daarnaast is het HvJ van oordeel dat hoewel artikel 3 lid 3 VEU bepaalt dat de EU “wetenschappelijke en technische vooruitgang bevordert”, dit niet kan worden herleid tot de positieve verplichting van de wetgever om dit op te nemen in de onderhavige Verordening, louter omdat die techniek innoverend is.[34]

Het Hof aanvaard dus geen van de door Nederland aangevoerde middelen. Het beroep wordt dan ook in zijn geheel verworpen waarbij de Nederland wordt verwezen in de eigen kosten voor de procesvoering en in de kosten van de Raad en het Europees Parlement.

 

Analyse

Vragen die op kunnen oprijzen bij het lezen van de uitspraak zijn onder andere of de beoordeling van het HvJ van beide middelen wel overtuigend zijn en of zij wel oog hadden voor de praktische gevolgen daarvan. Zo is het opmerkelijk dat het voorzorgsbeginsel uitgaat van de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens, terwijl volgens het HvJ niet uit artikelen 3 lid 3 VEU en 11 VWEU volgt dat de beschikbare wetenschappelijke en technische adviezen louter de grondslag vormen voor handelingen van de Uniewetgever. Tevens is het HvJ van mening dat de Uniewetgever beschikt over een ruime beoordelingsvrijheid en hem niet verhinderd om maatregelen (zoals in de Verordening) vast te stellen, ook als er zelfs geen overtuigend wetenschappelijk, technisch en economisch advies is. Dit is een opmerkelijke benadering van het HvJ, omdat daarmee impliciet een nieuw tijdperk van visserij kan worden uitgesloten.

Uit eerdere jurisprudentie[35] wordt, net als in het onderhavige geval, veel aandacht besteed aan een belangenafweging bij de toepassing van het voorzorgsbeginsel.[36] Daarbij werden diverse componenten tegen elkaar afgewogen om te beoordelen of visserij activiteiten wel of niet teruggedrongen moest worden.

 

Conclusie

Het voorzorgsbeginsel wordt in de EU beschouwd als een algemeen beginsel dat het mogelijk maakt om ingrijpende maatregelen te nemen om “mens en omgeving te beschermen tegen risico’s die nog onzeker zijn, maar wel mogelijk schade kunnen brengen”.[37] In de zaak die centraal stond in dit artikel is met inachtneming van het wetenschappelijke advies van de ICES het voorzorgsbeginsel toegepast. Dit heeft ertoe geleid dat er een verbod kwam op het gebruik van pulskorren, waardoor de visserijsector enorm is getroffen.

Geconcludeerd kom ik tot de conclusie dat in de onderhavige uitspraak geen nauw verband bestaat tussen de elementen van het voorzorgsbeginsel en de beschikbare wetenschappelijke en technische adviezen die beschikbaar zijn ten tijde van de Verordening 2019/1241 en de uitspraak C-733/19. De reden daarvoor is dat hoewel het voorzorgsbeginsel uitgaat van beschikbaar wetenschappelijke en technische adviezen het HvJ de Uniewetgever alsnog een ruime beoordelingsvrijheid toekent ook in het geval geen overtuigende wetenschappelijke, technische en economische adviezen zijn en schept geen positieve verplichtingen voor hem “om innovatie en technologische ontwikkelingen te stimuleren”.[38]

 

[1] “Pulsvisserij, Wat Is Dat?: De Betekenis Van Puls” (Nederlandse Vissersbond June 22, 2020) accessed June 10, 2021.

[2] Ibid.

[3] Judgment of the Court (First Chamber) of 15 April 2021 Kingdom of the Netherlands v Council of the European Union and European Parliament Case C-733/19 (Judgment of the Court (First Chamber).

[4] Commissie, “Mededeling Van De Commissie over Het Voorzorgsbeginsel /* COM/2000/0001 Def. */” accessed June 8, 2021.

[5] Ibid.

[6] Commissie, “Mededeling Van De Commissie over Het Voorzorgsbeginsel /* COM/2000/0001 Def. */” accessed June 8, 2021; Soetaert Me.a., “Electrotrawling: a Promising Alternative Fishing Technique Warranting Further Exploration” accessed June 10, 2021.

[7] Judgment of the Court (First Chamber) of 15 April 2021 Kingdom of the Netherlands v Council of the European Union and European Parliament Case C-733/19 (Judgment of the Court (First Chamber).

[8] Ibid.

[9] Ibid.

[10] Commissie, “Mededeling Van De Commissie over Het Voorzorgsbeginsel /* COM/2000/0001 Def. */” accessed June 8, 2021.

[11] Ibid.

[12] Verordening (EU) 2019/1241 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende de instandhouding van visbestanden en de bescherming van mariene ecosystemen door middel van technische maatregelen, tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 1967/2006 en (EG) nr. 1224/2009 van de Raad en de verordeningen (EU) nr. 1380/2013, (EU) 2016/1139, (EU) 2018/973, (EU) 2019/472 en (EU) 2019/1022 van het Europees Parlement en de Raad, en tot intrekking van de verordeningen (EG) nr. 894/97, (EG) nr. 850/98, (EG) nr. 2549/2000, (EG) nr. 254/2002, (EG) nr. 812/2004 en (EG) nr. 2187/2005 van de Raad (PB 2019, L 198, blz. 105; hierna: „bestreden bepalingen”).

 

[13] “Beroep Nederland tot nietigheidverklaring verbod pulskorvisserij” (April 15, 2021)

 

[14] Ibid.

[15] Commissie (Het Hof van Justitie verwerpt het beroep van Nederland tegen het verbod op visserij met schepen die gebruikmaken van een elektrische pulskor) accessed June 5, 2021.

[16] Ibid.

[17] Judgment of the Court (First Chamber) of 15 April 2021 Kingdom of the Netherlands v Council of the European Union and European Parliament Case C-733/19 (Judgment of the Court (First Chamber).

[18] Ibid.

[19] “Request from the Netherlands Regarding the Impacts of Pulse Trawling on the Ecosystem and Environment from the Sole (Solea Solea) Fishery in the North Sea” (ices.dkMay 20, 2020) accessed June 10, 2021.

[20] Floor Quirijns e.a., “Platvis Pulsvisserij – Resultaten Onderzoek En Kennisleemtes” (Rapport C193/13, (IMARES – Institute for Marine Resources & Ecosystem Studies) December 3, 2018) accessed June 12, 2021; Judgment of the Court (First Chamber) of 15 April 2021 Kingdom of the Netherlands v Council of the European Union and European Parliament Case C-733/19 (Judgment of the Court (First Chamber).

[21] Judgment of the Court (First Chamber) of 15 April 2021 Kingdom of the Netherlands v Council of the European Union and European Parliament Case C-733/19 (Judgment of the Court (First Chamber).

[22] Ibid.

[23] Ibid.

[24] Commissie (Het Hof van Justitie verwerpt het beroep van Nederland tegen het verbod op visserij met schepen die gebruikmaken van een elektrische pulskor) accessed June 5, 2021.

[25] Judgment of the Court (First Chamber) of 15 April 2021 Kingdom of the Netherlands v Council of the European Union and European Parliament Case C-733/19 (Judgment of the Court (First Chamber).

[26] Ibid.

[27] Judgment of the Court (First Chamber) of 15 April 2021 Kingdom of the Netherlands v Council of the European Union and European Parliament Case C-733/19 (Judgment of the Court (First Chamber)

[28] Ibid.

[29] Ibid.

[30] Ibid.

[31] Ibid.

[32] Ibid.

[33] Ibid.

[34] Ibid.

[35] ECLI:NL:RBDHA:2021:968 (Rechtbank Den Haag); ABRvS, 23-05-2012, nr 201105344/1/A2 (ABRvS)

[36] Fleurke FM, “De Lange Mars Van Het Voorzorgsbeginsel: Redding Van De Bij?” (2018) 24 Nederlands tijdschrift voor Europees Recht 248.

[37] Osse & Schade M& A, “Uit Voorzorg Handelen: Het Voorzorgsbeginsel” accessed June 13, 2021.

[38] Judgment of the Court (First Chamber) of 15 April 2021 Kingdom of the Netherlands v Council of the European Union and European Parliament Case C-733/19 (Judgment of the Court (First Chamber).