In de nacht van 31 december 2000 kwamen veertien (veelal jonge) mensen om bij een brand in een café in Volendam. Daarnaast raakten tweehonderd mensen zwaargewond. De brand ging de geschiedenisboeken in als ‘de nieuwjaarsbrand van Volendam’. Uit het onderzoek naar de brand kwam naar voren dat de eigenaar van het café niet over de benodigde vergunningen beschikte. De gemeente kon hiervoor niet strafrechtelijk worden vervolgd, ondanks dat zij hadden nagelaten op de vergunningen te controleren.[1] Publiekrechtelijke rechtspersonen genieten namelijk strafrechtelijke immuniteit, blijkt uit de jurisprudentie.
Huidige situatie
Op grond van artikel 51 van het wetboek van strafrecht (hierna: Sr) kunnen rechtspersonen strafrechtelijk worden vervolgd. Uit het Pikmeer I arrest[2] en het Pikmeer II arrest[3] blijkt echter dat provincies, gemeentes en waterschappen niet voor strafbare feiten vervolgd kunnen worden, indien er sprake is geweest van een exclusieve bestuurstaak. Dit omvat bijvoorbeeld het verlenen van vergunningen en de toezicht op de naleving daarvan. Op grond van het Volkel arrest[4] geniet de Staat momenteel nog volledige immuniteit.
Inhoud initiatiefwetsvoorstel
Op 27 oktober jongstleden heeft de Eerste Kamer gedebatteerd over het initiatiefwetsvoorstel waarmee de strafrechtelijke immuniteit van publiekrechtelijke rechtspersonen en hun leidinggevers volledig wordt opgeheven. De gedeeltelijke immuniteit van de provincies, gemeentes en waterschappen valt weg als het initiatiefwetsvoorstel wordt aangenomen. Ook de Staat zal dan zijn immuniteit verliezen. Het initiatiefwetsvoorstel bevat verder een specifieke strafuitsluitingsgrond. Er wordt voorgesteld artikel 42 Sr aan te vullen: ‘Niet strafbaar is de ambtenaar of de publiekrechtelijke rechtspersoon die een feit begaat dat redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitvoering van een publieke taak bij wettelijk voorschrift opgedragen.’[5]
De voorargumenten
Uit de memorie van toelichting van het voorstel blijken een aantal opvattingen van de initiatiefnemers. Dit omvat onder andere de opvatting dat het verschil dat bestaat tussen strafrechtelijke aansprakelijkheid van de overheid ten opzichte van natuurlijke personen of privaatrechtelijke rechtspersonen niet meer te verdedigen is vanwege het gelijkheidsbeginsel. Ook wordt aangegeven dat het niet duidelijk is waarom aan een overheid op bepaalde terreinen bijvoorbeeld wel een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, maar zij niet kunnen worden blootgesteld aan strafrechtelijke sancties. Verder komt de opvatting naar voren dat de overheid in de rechtsstaat ook zelf gebonden dient te zijn aan het recht. De afstand tussen de overheid en de burger zou door de immuniteit alleen maar vergroot worden.[6]
De tegenargumenten
De tegenstanders van het wetsvoorstel betogen dat het handelen van de overheid primair moet worden beoordeeld in de daarvoor bestemde procedures van politieke en bestuurlijke verantwoording. Het risico dat aan deze procedures afbreuk wordt gedaan zou kunnen worden gerealiseerd bij aanname van het wetsvoorstel. Ook zou het wetsvoorstel risicomijdend gedrag van ambtenaren en ambtsdragers in de hand werken. De initiatiefnemers van het voorstel weerleggen deze kritiek door te stellen dat de aanvulling van de strafuitsluitingsgrond in art. 42 Sr geruststelling zal bieden.[7]
Alternatief?
De vraag of vervolging van publiekrechtelijke rechtspersonen mogelijk dient te worden, wordt dus verschillend beantwoord. In het preadvies van Elies van Sliedregt[8] wordt betoogd dat voor de decentrale overheden de immuniteit moet worden opgeheven, ongeacht het delict. Voor de Staat wordt er echter gekozen voor een tussenweg. Er moet een mogelijkheid komen voor de vervolging van de Staat, waarbij aan de feitelijk leidinggevers wel straf kan worden opgelegd, maar aan de Staat als zodanig niet. Men kan zich afvragen wat het dan voor zin heeft om de Staat schuldig te bevinden, als er geen sanctie kan worden opgelegd. Van Sliedregt betoogt dat een schuldigverklaring een zelfstandige betekenis heeft in de zin van normbevestiging en preventie, waaraan vervolgens weer politieke consequenties kunnen worden verbonden.[9]
Of het wetsvoorstel wordt aangenomen is dus nog maar de vraag. Duidelijk is dat er nog vele vragen bestaan met betrekking tot het voorstel zoals het er momenteel ligt. Wellicht is een alternatief, zoals is betoogd door van Sliedregt, in dit geval aan de orde. Op 10 november aanstaande zal de eerste kamer stemmen over het voorstel.
[1] www.retro.nrc.nl (zoek op: Volendam)
[2] HR 23 april 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZD0429
[3] HR 6 januari 1998, ECLI:NL:HR:1998:AA9342
[4] HR 15 januari 1994, ECLI:NL:HR:1994:ZC9616
[5] B. van der Vorm, De opheffing van strafrechtelijke immuniteit van publiekrechtelijke rechtspersonen in relatie tot het fenomeen ‘bestuursrechtelijke’ immuniteit, Delict en Delinkwent 2008, 38
[6] Kamerstukken II 2005/06, 30 538 (MvT)
[7] www.fd.nl (zoek op: wetsvoorstel strafrechtelijke immuniteit)
[8] E. van Sliedregt, Immuniteit van de Staat: de houdbaarheid voorbij? Preadviezen NJV, Deventer 2013
[9] T. Spronken, Opheffen van de strafrechtelijke immuniteit van de Staat: bijten in eigen staart?, NJB 2013/1343
