Auteur: Chantal van Beek

De Wet Mulder schendt basisrechtsbeginselen als de presumptie van onschuld en het nemo tenetur beginsel, dat inhoudt dat niemand hoeft mee te werken aan zijn of haar eigen veroordeling. Dit zijn een aantal argumenten die tegenstanders van de Wet Mulder noemen, die pleiten voor afschaffing dan wel aanpassing van deze wet. Ook wordt gesproken over misbruik van de Wet Mulder door de overheid ten aanzien van de mogelijkheid tot gijzeling.[i] Op internet is, naast petities tegen de Wet Mulder,[ii] ook een facebookpagina te vinden onder de naam ‘Tegen het CJIB´.[iii] Dit artikel zal ingaan op de voornoemde problematiek.

 

Opzet

 

Allereerst zal de doelstelling van de Wet Mulder en de praktische gang van zaken bij het constateren van een overtreding en het opmaken en versturen van een beschikking uiteengezet worden. Hierna zal de mogelijkheid tot en de wijze van instellen van administratief beroep aan bod komen. De mogelijkheid tot gijzeling door de overheid zal vervolgens nader worden toegelicht, waarna het standpunt van de tegenstanders van de wet besproken zal worden. De visie van kantonrechter mr. J.L. Sierkstra omtrent de Wet Mulder zal hierna uiteengezet worden. Ten slotte zal een oordeel worden gegeven omtrent de ‘rechtvaardiging’ van het standpunt van de tegenstanders ten aanzien van de noodzaak tot afschaffing dan wel een wetswijziging van de Wet Mulder.

Wet Mulder

Doelstelling

Vóór invoering van de wet Mulder vonden bekeuringen strafrechtelijk plaats als een transactievoorstel. Dit is een voorstel van de politie of het Openbaar Ministerie (OM) om een zaak niet te vervolgen, indien een (boete)bedrag wordt betaald. Ging een burger niet akkoord, dan hoefde hij niets te doen, maar kon hij de vervolging afwachten (wel met het risico dat hij uiteindelijk een hogere boete opgelegd zou krijgen). Door niet akkoord te gaan, was daarnaast een verkapte vorm van uitstel van betaling mogelijk. Aangezien verkeersovertredingen als ‘foutief parkeren’, ‘door rood rijden’, ‘geen voorrang verlenen’ etc. zeer regelmatig voorkomen, leidde dit tot overbelasting(sgevaar) voor het Openbaar Ministerie (OM).[iv]

Deze overbelasting van het strafrechtelijke apparaat maakte dat de wetgever eind vorige eeuw in toenemende mate zijn toevlucht nam tot de zo veel eenvoudigere bestuurlijke boete.[v] In deze lijn trad in 1989 de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv), ook wel genoemd de Wet Mulder,[vi] in werking.[vii] Hierdoor is mogelijk gemaakt dat een aantal ‘lichte’ verkeersovertredingen – van oorsprong strafrechtelijke normen –  administratiefrechtelijk kunnen worden afgedaan.[viii] Dit heeft tot gevolg dat niet meer het Wetboek van Strafrecht en Wetboek van Strafvordering hierop van toepassing zijn, maar de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb).[ix]

Verkeersovertredingen onder de Wet Mulder

In 2014 hebben er in totaal 8.306.094 verkeersovertredingen plaatsgevonden, die onder de Wet Mulder vallen.[x] Zoals hiervoor al aangegeven, gaat het hierbij om overtredingen als ‘te snel rijden (< 30 km/h)’, ‘foutief parkeren’, ‘door rood rijden’, ‘het niet aan hebben van de autogordel’ en ‘het niet in stand houden van de APK keuring’. Met het toezicht op de naleving van de verkeersvoorschriften die onder de wet vallen zijn, blijkens artikel 3 Wahv, onder andere belast de ambtenaren van de politie, zoals bedoeld in artikel 141 aanhef en onder b van het Wetboek van Strafvordering, en bepaalde buitengewone opsporingsambtenaren, zoals de verbalisanten van Parkeerbeheer.

Boetes kunnen op verschillende wijzen worden opgelegd. Zo kan de verkeersovertreder – naar aanleiding van de waarneming van de verbalisant – een boete worden uitgereikt bij staande houding. Daarnaast kan de kentekenhouder beboet worden, wanneer er geen staande houding heeft plaatsgevonden. Deze mogelijkheid is geboden in  artikel 5 Wahv en betreft de zogenaamde kentekenaansprakelijkheid. Ook kunnen de overtredingen op geautomatiseerde wijze worden vastgesteld, bijvoorbeeld via trajectcontrole of registercontrole.[xi] Toezicht op de uitoefening van toezichtsbevoegdheden en de bevoegdheid  tot boeteoplegging wordt, op grond van artikel 3 derde lid Wahv, uitgeoefend door de officier van justitie.[xii]

Het Centraal Justitieel Incasso Bureau (het CJIB), gevestigd te Leeuwarden, is het innings- en incassogezicht van de overheid, op grond van artikel 5 Besluit administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, en vervult de centrale rol bij de afhandeling van strafrechtelijke beslissingen ten aanzien van de Wet Mulder.[xiii] Het CJIB verzorgt daarnaast het verzenden van de ex. artikel 4 Wahv gedagtekende beschikkingen, waarin een korte omschrijving van de desbetreffende verweten gedraging is gegeven en de datum en het tijdstip waarop en de plaats waar de gedraging is geconstateerd.

Deze initiële beschikkingen kunnen zowel aan natuurlijke personen als aan rechtspersonen worden toegestuurd, omdat aan beide Mulderboetes opgelegd kunnen worden. Ingevolge artikel 3 tweede lid Wahv mag echter alleen een boete worden opgelegd aan ‘personen die de leeftijd van twaalf jaren hebben bereikt’. Uit artikel 2 vierde lid Wahv volgt dat het boetebedrag ‘voor personen die ten tijde van de gedraging nog geen zestien jaren oud waren wordt gehalveerd’.[xiv]  De bekeuringen die vallen onder de Wet Mulder zijn te herkennen aan de letter ‘M’ op de beschikking.[xv]

Administratief beroep

Indien men een beschikking inzake een verkeersovertreding onder de Wet Mulder heeft ontvangen en men het hier niet mee eens is, bestaat de mogelijkheid in beroep te gaan bij de officier van justitie. De Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM) handelt namens het OM de beroepschriften af tegen de zogeheten Mulderberoepen.[xvi] Voor het instellen van administratief beroep geldt een beroepstermijn van zes weken. Wanneer het beroep niet tijdig is ontvangen, of het beroep is ingesteld door een ander dan degene tot wie de beschikking is gericht, kan het beroep ingevolge artikel 6:5 Awb niet-ontvankelijk worden verklaard. Dit is met name het geval, wanneer de kantonrechter de termijnoverschrijding niet verschoonbaar acht.

Artikel 7:25 Awb bepaalt dat voor zover het beroep ontvankelijk en gegrond is, het bestreden besluit dient te worden vernietigd en, voor zo ver nodig, een nieuw besluit moet worden genomen. Administratief beroep betreft een besluitvormingsprocedure bij een bestuursorgaan. Dientengevolge bestaan er ruime herstelmogelijkheden. Met vernietiging kan worden volstaan wanneer de officier van justitie bijvoorbeeld van mening is dat de gedraging in het geheel niet heeft plaatsgevonden of – afgezien van de kentekenaansprakelijkheid – dat de gedraging is verricht door een ander dan degene tot wie de beschikking is gericht (de betrokkene).[xvii]

Wanneer een beroep door de officier van justitie niet-ontvankelijk of ongegrond wordt verklaard kan men beroep instellen bij de kantonrechter. De formele eisen die hierbij gelden zijn eveneens de inachtneming van een beroeptermijn van zes weken en het voldoen van zekerheidsstelling. Dit laatste houdt in dat – bij wijze van zekerheidsstelling – het boetebedrag betaald moet worden, alvorens men ontvankelijk wordt geacht (artikel 11 Wahv).[xviii] Hierop bestaat de uitzondering dat de zekerheidsstelling enkel achterwege kan blijven, wanneer men aanvoert en aantoont financieel niet in staat te zijn dit bedrag te voldoen.

Pas hierna gaat de kantonrechter over tot een inhoudelijke behandeling van de zaak. De kantonrechter kan het beroep gegrond verklaren, indien hij van oordeel is dat het beroepschrift van de betrokkene met zich mee brengt dat de sanctie door het OM ten onrechte is opgelegd. De zekerheidsstelling dient hierna door het OM terugbetaald te worden. Daarnaast bestaat de mogelijkheid het beroep gedeeltelijk gegrond te verklaren, wanneer er verzachtende omstandigheden worden aangevoerd en de kantonrechter hierin meegaat. De sanctie kan dan gematigd worden, zelfs tot nihil. Het beroep kan ten slotte ongegrond worden verklaard, indien de kantonrechter oordeelt dat de bestreden beslissing van de officier van justitie gehandhaafd dient te blijven. Voor betrokkenen staat dan nog de weg tot hoger beroep open, mits de boete hoger is dan 70 euro.[xix]

Gijzeling

De Wet Mulder kent de gijzeling in een huis van bewaring als dwangmiddel, wanneer ten aanzien van de opgelegde administratieve sanctie geen of geen volledig verhaal heeft plaatsgevonden.[xx] Gijzeling is bedoeld om betrokkenen die niet willen betalen, doch wel in staat zijn om te betalen, hiertoe over te laten gaan. Toepassing van gijzeling kan conform artikel 28 Wahv slechts gebeuren door de officier van justitie te Leeuwarden, die hiertoe voorafgaand gemachtigd dient te zijn door de kantonrechter. In beginsel is ter zake bevoegd de kantonrechter van de rechtbank van het arrondissement van de woonplaats van de persoon aan wie de administratieve sanctie is opgelegd. Artikel 28 lid 1 Wahv voorziet voor bepaalde gevallen evenwel de bevoegdheid van de rechtbank te Leeuwarden. Een verleende machtiging tot toepassing van de gijzeling kan worden uitgevoerd tot uiterlijk vijf jaar nadat de opgelegde administratieve sanctie onherroepelijk is geworden. Gijzeling kan worden toegepast voor ten hoogste één week per opgelegde administratieve sanctie. [xxi]

2 Tegenstanders van de huidige Wet Mulder

De tegenstanders van de Wet Mulder zijn van mening dat deze wijze van afhandeling van bepaalde verkeersovertredingen leidt tot rechtsongelijkheid en criminalisering.[xxii] Men voert aan dat de sancties veel te hoog zijn en dat de burger vanwege de (snelle) mogelijke verhogingen van de sancties, die het CJIB kan opleggen indien men niet tot betaling over gaat, financieel in de problemen terecht kan komen.[xxiii] Zij stellen dat alleen al door de economische crisis, die nog steeds een nasleep met zich meebrengt, het financieel moeilijk is om de bekeuringen te betalen. Daarnaast voeren zij aan dat het treffen van een betalingsregeling met het CJIB onmogelijk is.

Ook wordt aangevoerd, zoals uit de inleiding van dit artikel al blijkt, dat het feit dat de rechtsbeginselen die binnen het strafrecht voor een verdachte (ex. artikel 27 Sr) gelden, maar die niet van toepassing zijn op Mulderfeiten de rechtspositie van de burger schenden. Doordat men de sanctie dient te voldoen alvorens men in beroep kan, is er in feite sprake van een aanname van schuld in plaats van een presumptie van onschuld.[xxiv] Bovendien dient men vanwege de beroepstermijn en het betalen van de zekerheidsstelling mee te werken aan ‘de betaling van de sanctie’, omdat men anders niet-ontvankelijk wordt verklaard en men niet meer tegen de opgelegde bekeuring inzake een verkeersovertreding op kan komen.

Tevens voeren de tegenstanders van de Wet Mulder aan dat zij te weinig informatie van de overheid krijgen om inhoudelijk een goed verweer te kunnen voeren. Een beschikking van het CJIB – en in sommige gevallen een aankondiging van een beschikking (een ‘geeltje’) – achten zij hiervoor te weinig. Daarom wordt door velen van hen een beroep gedaan op de Wet Openbaarheid van Bestuur (de Wob), door het indienen van Wob-verzoeken voor nadere informatie, zoals een ijkrapport in geval van een ‘flitser’. Ten slotte zijn de tegenstanders niet te spreken over de mogelijkheid tot gijzeling.

3 Visie van kantonrechter mr. J.L. Sierkstra omtrent de Wet Mulder

Ik ben van mening dat de wet Mulder in het algemeen redelijk functioneert. Daarbij past echter wel de volgende kritische aantekening. Blijkens de Memorie van Toelichting was één van de doelstellingen van de wet Mulder om een deugdelijke rechtsbescherming van de betrokkene te waarborgen. Die doelstelling komt naar mijn mening op enkele onderdelen van de wet Mulder niet goed uit de verf.

Het gaat daarbij dan vooral om:

  1. De strikte bezwaar- en beroepstermijnen, waardoor betrokkenen een grote kans lopen dat zij op enig moment te laat zijn met hun bezwaar- en beroep.
  2. De eis dat vooraf zekerheid gesteld moet worden om in beroep te mogen gaan. Lang niet iedereen is financieel in staat om van te voren de boete te betalen, zeker niet wanneer het om honderden euro’s gaat die bijvoorbeeld opgelegd worden wegens onverzekerde auto’s en bromfietsen. Het opwerpen van deze financiële drempel is zonder meer slecht wanneer betrokkenen daardoor de toegang tot de rechter wordt onthouden.
  3. De mogelijkheid om tot gijzeling over te gaan, als er geen bezwaar of beroep is ingesteld en de boete niet wordt betaald. Het zware middel van gijzeling is door de wetgever bedoeld voor die gevallen waarin een betrokkene wel kan, maar niet wil betalen. De Memorie van Toelichting legt gijzeling uit als “(…) een dwangmiddel dat ertoe strekt degene die wel kan maar niet wil betalen tot betaling aan te zetten”. In de praktijk lijkt dit uitgangspunt de laatste jaren door het OM echter verlaten. Want hoewel het gijzelingsinstrument niet mag worden ingezet wanneer er aantoonbaar sprake is van betalingsonmacht, gebeurde dit de laatste jaren op zodanig grote schaal toch dat kantonrechters een halt hebben toegeroepen aan deze praktijk. Onlangs hebben de kantonrechters in het hele land namelijk besloten om alle gijzelingsverzoeken van het OM af te wijzen, tenzij duidelijk sprake is van, door het OM aan te tonen, betalingsonwil bij betrokkene.

Met name de lager opgeleiden c.q. degenen met een laag inkomen dan wel uitkering worden door bovenstaande knelpunten het meest geraakt. Omdat het vaak tevens om kwetsbare mensen gaat, zou de wetgever naar mijn mening nog eens goed naar die knelpunten moeten kijken.

Een ander belangrijk knelpunt van de wet Mulder betreft de onmogelijkheid om bij het CJIB betalingsregelingen te treffen. Tot nu toe kunnen alleen de kantonrechters aan betrokkenen betalingsregelingen opleggen. Mede door de kritiek van de Nationale Ombudsman is het CJIB c.q. de wetgever echter bezig om daarin verandering te brengen en zou voor boetes vanaf 225 euro binnenkort een betalingsregeling mogelijk gaan worden. Een goede zaak !

Ten slotte zou ook nog eens goed gekeken moeten worden naar de automatische verhogingen die opgelegd worden als mensen hun boete niet betalen. 50 procent na 8 weken, en 100 procent als dat ook niet betaald wordt. Bij boetes voor niet verzekerde auto’s en bromfietsen kunnen die verhogingen zelfs oplopen tot het buitenproportionele bedrag van  1.170 euro.

 4 Conclusie

Op grond van de Wet Mulder is het strafrechtelijk apparaat ontlast door de snelle geautomatiseerde administratieve afhandeling van verkeersovertredingen. De verkeersovertredingen die onder de wet Mulder vallen zijn hierdoor overgeheveld van het strafrecht naar het bestuursrecht, waardoor niet langer een transactievoorstel wordt gedaan en strafrechtelijke vervolging plaatsvindt, maar dergelijke strafrechtelijke beslissingen worden afgehandeld door het CJIB. Wanneer betrokkenen het niet eens zijn met opgelegde sancties ten aanzien van de verweten Mulderfeiten, kunnen zij administratief beroep instellen bij de officier van justitie, in wiens naam het CVOM de afhandeling doet. Indien dit geen gewenst resultaat oplevert, bestaat de weg tot het instellen van beroep bij de kantonrechter. De kantonrechter neemt vervolgens een beslissing omtrent de bestreden beslissing van de officier van justitie. Indien men niet tot (volledige) betaling over gaat, kent de Wet Mulder gijzeling in het huis van bewaring als een van de dwangmiddelen. Tegenstanders van de Wet zijn o.a. van oordeel dat (sommige) sancties op de Mulderfeiten te hoog zijn en dat de verhogingen en de onmogelijkheid tot het treffen van betalingsregelingen met het CJIB de burger in financiële moeilijke posities brengt. Daarnaast voeren zij aan de zekerheidsstelling in strijd te vinden met de rechtsbeginselen uit het strafrecht, evenals de geldende beroepstermijnen om tegen de bekeuring op te komen. Kantonrechter mr. J.L. Sierkstra is van mening dat de Wet Mulder over het algemeen redelijk functioneert, maar geeft daarnaast aan dat de doelstelling op enkele onderdelen van de wet niet goed uit de verf komt. Over het algemeen lijkt hij van mening te zijn dat de kritiek van de tegenstanders hierdoor op sommige punten terecht is. Met name de minder toebedeelde burger lijkt door deze leemte in de Wet Mulder geraakt te worden. De kantonrechter bevestigt eveneens de problematiek van de grootschalige gijzelingspraktijk, waar onlangs – door hem en zijn collega’s – een halt toe is geroepen. Gezien het voorgaande lijkt het misschien goed, dat de wetgever de Wet Mulder nog eens met een kritische blik zou gaan bekijken.

[i] http://www.trouw.nl/tr/nl/4492/Nederland/article/detail/3566216/2013/12/21/Met-Kerst-zijn-er-genoeg-lege-cellen.dhtml.

[ii] http://www.petities24.com/afschaf_wet_van_mulder; https://secure.avaaz.org/nl/petition/Ombudsman_Ministerie_van_Verkeer_en_Waterstaat_Het_CJIB_en_het_CVOM_aanpakken_voor_hun_handelswijze/?nUVnLib.

[iii] https://nl-nl.facebook.com/pages/Tegen-het-CJIB/1411098015820478.

[iv] F.M.J., ‘Rechtsbescherming bij bestuurlijke punitieve sancties: een bron van spanning?’, Leiden: Universiteit van Leiden.

[v] J.M. van Bemmelen, D.H. de Jong & G. Knigge, Ons strafrecht: het materiële strafrecht, Deventer: Kluwer 2003, p. 12; In de kabinetsnora ‘Met vaste hand’ (Kamerstukken II 1990/91, 22 045, nr, 1-2) wordt de reservefunctie van het strafrecht benadrukt. De regering blijkt een uitgesproken voorkeur voor de bestuurlijke boete te hebben. (Van Duyne & Kwanren 2004, p. 8); Uit onderzoek blijkt dat van het terugdringen van de werklast van de strafrechter nauwelijks sprake is. Bovendien lijkt het opleggen van bestuurlijke boetes op sommige terreinen zoveel werk met zich mee te brengen, dat door sommigen gevreesd wordt voor overbelasting van de bestuursrechtspraak. (J.G. van Erp & M.D. van Ewijk, Werklast bestuurlijke boete. Determinanten van de werkbelasting in de bestuursrechtspleging, Ministerie van justitie (WODe), maart 2005, www.wodc.nl, Overbelasting van de bestuursrechtspraak wordt overigens betwijfeld door Michiels in zijn reactie op het onderzoek: Sterr. 2005, 178, p. 2).

[vi] Wet van 3 juli 1989, houdende administratiefrechtelijke afdoening van inbreuken op bepaalde verkeersvoorschriften, Stb. 1989, 300; De wet werd vernoemd naar mr. dr. Albert Mulder (1916-1995), destijds secretaris-generaal van het Ministerie van Justitie en lid van de Raad van State.

[vii] Hierna zal worden verwezen naar ‘de Wet Mulder’, enkel wanneer naar wetsartikelen wordt verwezen zal de afkorting ‘Wahv’ gehanteerd worden.

[viii] Kamerstukken II 1999/2000, 26800 VI, nr, 67, p. 8; Michiels 1998, p. 63-66; De regering wijst op de in meerdere delen van West-Europa aanwezige ontwikkeling om de bestraffing van met name lichte verkeersovertredingen aan het bestuur in plaats van de strafrechter over te laten. (Kamerstukken II 1987/1988, 20239, nr, 3,p. 21).

[ix] D. van Daele, Het openbaar ministerie en de afhandeling van strafzaken in Nederland, Leuven: Universitaire Pers Leuven 2003.

[x] http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/publicaties/2015/02/03/overtredingen-2014-wet-administratiefrechtelijke-handhaving-verkeersvoorschriften-ofwel-wet-mulder.html.

[xi] Over deze wijzen van het opleggen van boetes heeft enige discussie bestaan. (Zie de uitspraak van het Gerechtshof Leeuwarden van 20 februari 2014 (ECLI:NL:GHARL:2014:1236) en de uitspraak van 5 juni 2014 (ECLI:NL:GHARL:2014:4324).

[xii] H.E. Bröring, De bestuurlijke boete, Deventer: Kluwer 2005, p. 269.

[xiii] https://www.cjib.nl/Over-het-CJIB/.

[xiv] H.E. Bröring, De bestuurlijke boete, Deventer: Kluwer 2005, p. 270.

[xv] Wanneer men een zwaardere verkeersovertreding begaat, spreekt men officieel niet meer over het begaan van een overtreding, maar over het begaan van een strafbaar feit. In dat geval wordt een zogeheten strafbeschikking ontvangen, herkenbaar aan de letter O rechtsboven op het formulier.

[xvi] http://www.rijksoverheid.nl/adres/c/centrale-verwerking-openbaar-ministerie-cvom.html.

[xvii] H.E. Bröring, De bestuurlijke boete, Deventer: Kluwer 2005, p. 281.

[xviii] J.M. van Bemmelen, D.H. de Jong & G. Knigge, Ons strafrecht: het materiële strafrecht, Deventer: Kluwer 2003, p. 12.

[xix] D. van Daele, Het openbaar ministerie en de afhandeling van strafzaken in Nederland, Leuven: Universitaire Pers Leuven 2003.

[xx] Andere dwangmiddelen die mogelijk zijn binnen de Wet Mulder zijn de inneming van het rijbewijs (art. 28a en 30 Wahv) en buitengebruikstelling van het voertuig, waarmee de gedraging heeft plaatsgevonden (art. 28b Wahv) voor de duur van ten hoogste vier weken. In dit kader kan een voertuig, op kosten van betrokkene, naar een bepaalde plaats worden overgebracht en in bewaring gesteld (art. 29 lid 1 Wahv); ook kan een wielklem worden geplaatst (art. 29 lid 2 Wahv). Hiertoe zijn geen rechterlijke machtigingen vereist. Gijzeling wordt als zwaarste van de drie dwangmiddelen beschouwd.

[xxi] D. van Daele, Het openbaar ministerie en de afhandeling van strafzaken in Nederland, Leuven: Universitaire Pers Leuven 2003, p. 459.

[xxii] http://petities.nl/petitie/stop-het-cjib.

[xxiii] https://secure.avaaz.org/nl/petition/Ombudsman_Ministerie_van_Verkeer_en_Waterstaat_Het_CJIB_en_het_CVOM_aanpakken_voor_hun_handelswijze/?nUVnLib.

[xxiv] Zie o.a. de uitspraak van het Gerechtshof Leeuwarden d.d. 17 september 2003 (ECLI:NL:GHLEE:2003:AL7264) en de uitspraak van de Rechtbank ’s-Hertogenbosch d.d. 17 oktober 2007 (ECLI:NL:RBSHE:2007:BB7378).