Inleiding
Eerder is er op SecJure.nl een artikel verschenen over de bestuursrechtelijke aanpak van terrorisme bezien van het non-discriminatiebeginsel. In dat artikel werd al kort ingegaan op het wetsvoorstel dat strekt tot intrekking van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid. In dit artikel zal dieper op dit wetsvoorstel worden ingegaan en dan met name vanuit het perspectief van het recht op een eerlijk proces.
Het wetsvoorstel strekkende tot intrekking van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid (hierna: het wetsvoorstel) gaat erg ver met betrekking tot het recht op een eerlijk proces. Op grond van dit wetsvoorstel kan het Nederlanderschap van betrokkene – in het kort – ingetrokken worden in het belang van de veiligheid zonder dat de betrokkene bijvoorbeeld strafrechtelijk is veroordeeld. Tegen het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap staat wel rechtsbescherming open, maar de betrokkene kan geen toegang meer tot Nederland verkrijgen. Het zogenaamde ‘aanwezigheidsrecht’ dat volgt uit het recht op een eerlijk proces wordt in dit geval geschonden. De betrokkene heeft namelijk niet de mogelijkheid om bij zijn eigen proces aanwezig te zijn. De vraag die rijst is of deze schending van het recht op een eerlijk proces gerechtvaardigd is.
Wetsvoorstel intrekking Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid
Op grond van het wetsvoorstel kan het Nederlanderschap worden ingetrokken zonder dat sprake is van een strafrechtelijke veroordeling. Het doel van dit wetsvoorstel is het wegnemen van de dreiging van terroristische activiteiten in Nederland die uitgaat van personen die zich in het buitenland hebben aangesloten bij een terroristische organisatie. Het intrekken van het Nederlanderschap op grond van dit wetsvoorstel is een preventieve maatregel en het wetsvoorstel richt zich heel specifiek tegen de bedreiging van het jihadisme en de terroristische organisatie ISIS.[1] Zoals uit het eerdere artikel al is gebleken kan het Nederlanderschap alleen ingetrokken worden bij Nederlanders met een dubbele nationaliteit. Nederlanders met enkel de Nederlandse nationaliteit zouden namelijk staatloos raken bij de intrekking van hun nationaliteit en dit mag Nederland op grond van art. 7 lid 3 Europees Verdrag inzake Nationaliteit niet doen.
Het wetsvoorstel verandert art. 14 Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) en voegt twee extra leden toe waarbij met name het voorgestelde vierde lid van belang is in dit perspectief. Het voorgestelde vierde lid krijgt de strekking dat de minister van Veiligheid en Justitie het Nederlanderschap kan intrekken in het belang van de nationale veiligheid van een persoon die de leeftijd van zestien jaar heeft bereikt, die zich buiten Nederland bevindt en van wie uit zijn gedragingen blijkt dat hij zich heeft aangesloten bij een organisatie die is geplaatst op een lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend conflict en een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid. Voorts worden aan de RWN een drietal artikelen toegevoegd met betrekking tot de rechtsbescherming van een persoon wiens Nederlanderschap ingetrokken is, te weten de artikelen 22a, 22b en 22c. Het voorgestelde art. 22a richt zich specifiek tot de gevallen waarin het Nederlanderschap ingetrokken is op grond van het voorgestelde en hiervoor omschreven vierde lid van art. 14 RWN.[2]
Het recht op een eerlijk proces
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt ingegaan op de vraag of het wetsvoorstel het recht op een eerlijk proces voldoende waarborgt, dan wel of het wetsvoorstel een schending van het recht op een eerlijk proces rechtvaardigt. Wat mijns inziens het meest prangende is aan dit wetsvoorstel is dat tegen het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap rechtsbescherming openstaat, maar de betrokkene kan geen toegang meer tot Nederland verkrijgen. Op het eerste gezicht lijkt me dit een schending van het aanwezigheidsrecht, een vorm van het recht op een eerlijk proces (art. 6 EVRM).
Criminal charge
Het aanwezigheidsrecht is met name van belang in procedures die in de zin van art. 6 EVRM worden aangemerkt als ‘vervolging’, oftewel criminal charge zaken. Of een nationale procedure dient te worden aangemerkt als criminal charge wordt bepaald aan de hand van in de jurisprudentie ontwikkelde criteria: (1) de plaats van het delict binnen de context van de nationale regelgeving, (2) de aard van het delict en (3) de straf die op het delict staat. Uit de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat reeds sprake is van een criminal charge indien aan het tweede of derde criterium is voldaan. Het is vaste rechtspraak dat een cumulatieve benadering alleen dient te worden gevolgd wanneer de toetsing aan een afzonderlijk criterium in een concreet geval niet tot een duidelijke uitkomst leidt. Wanneer toetsing aan het eerste criterium geen duidelijk antwoord oplevert, moet de toepassing van het tweede en/of het derde criterium uitsluitsel geven of er sprake is van een criminal charge.[3]
Wat betreft het tweede criterium blijkt in de rechtspraak dat het EHRM in het algemeen vooral let op het punitieve of afschrikwekkende karakter van de sanctie die aan de overtreding is verbonden. Indien wordt beoogd de overtreder van de norm te ‘straffen’ voor zijn daad of leed toe te voegen dan wordt al snel aangenomen dat het een criminal charge betreft in de zin van art. 6 EVRM. Tevens speelt het algemene karakter van de regelgeving een belangrijke rol. Indien een norm in beginsel voor alle burgers geldt, kan dit een belangrijke aanwijzing zijn voor een criminal charge.[4] Wat betreft het derde criterium blijkt uit rechtspraak dat wanneer een sanctie ‘sufficiently severe’ is, zonder enige analyse van het punitieve karakter van de sanctie, tot de conclusie kan leiden dat er sprake is van een ‘vervolging’.[5]
Of de intrekking van vergunningen en rijbewijzen kan worden aangemerkt als een criminal charge is door het EHRM al meerdere malen over besloten. Zo zijn de onmiddellijke intrekking van een rijbewijs en beslissingen inzake de toelating, het verblijf en uitzetting van vreemdelingen geen criminal charge.[6] Het EHRM heeft zich echter nog niet (eerder) gebogen over de vraag of het intrekken van het paspoort een criminal charge oplevert in de zin van art. 6 EVRM.
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt (kort) ingegaan op de vraag of er bij de intrekking van het paspoort op grond van dit wetsvoorstel sprake is van een criminal charge in de zin van art. 6 EVRM. Aan de hand van de eerdergenoemde criteria beoordeelt de Minister van Justitie en Veiligheid (hierna: minister) of hier sprake van is. De minister noemt allereerst dat er naar nationaal recht sprake is van een (bestuursrechtelijke) maatregel. Dit zorgt er aldus voor dat het eerste criterium geen uitsluitsel kan geven of het wetsvoorstel een criminal charge oplevert. Ten tweede noemt de minister dat de maatregel niet is bedoeld als punitieve sanctie of afschrikwekkend middel. Hij vervolgt dat met de maatregel wordt beoogd de nationale veiligheid te beschermen en dat het wetsvoorstel is bedoeld om terroristische handelingen te voorkomen en niet om ze te bestraffen. Wat betreft het derde criterium noemt de minister dat de maatregel alleen wordt opgelegd aan mensen die zelf Nederland (of het Koninkrijk) al zijn uitgereisd en zich nog steeds buiten het Nederlandse grondgebied bevinden. Voorts noemt de minister dat het gaat om personen die zich elders hebben aangesloten bij een terroristische organisatie waaruit een geringe binding met het Nederlandse grondgebied en samenleving blijkt. Ten slotte noemt de minister dat de intrekking van het Nederlanderschap tot nu toe nooit is aangemerkt als criminal charge.[7]
Persoonlijk vind ik het wetsvoorstel een twijfelgeval. Men zou kunnen betogen dat het niet is aan te merken als criminal charge, zoals de minister doet, maar wat mij betreft kan er ook betoogd worden dat het wetsvoorstel wel is aan te merken als criminal charge. Het is duidelijk dat het eerste criterium geen uitsluitsel geeft omdat het wetsvoorstel onder nationaal recht niet wordt geclassificeerd als strafrecht. Wat betreft het tweede criterium kan voor de intrekking van het Nederlanderschap mijns inziens betoogd worden dat het een maatregel met in ieder geval een afschrikwekkend karakter en misschien zelfs wel met een punitief karakter. Ik kan me voorstellen dat dit wetsvoorstel afschrikwekkend werkt en dat mogelijke betrokkenen wel drie keer nadenken of ze zich aansluiten bij een terroristische organisatie. Bovendien kan het gezien worden als een straf voor reizen naar een ander land en zich daar aansluiten bij een terroristische organisatie. De minister geeft onder andere aan dat het wetsvoorstel is bedoeld om terroristische handelingen te voorkomen. Dit speelt ook een rol wanneer het wetsvoorstel afschrikwekkend werkt: terroristische handelingen zullen dan worden voorkomen omdat mogelijke betrokkenen Nederland niet verlaten om zich aan te sluiten bij terroristische organisaties. Ook wanneer het wetsvoorstel een punitief en afschrikwekkend karakter heeft, wordt de nationale veiligheid beschermd. Bovendien kan men betogen dat het lastig valt in te zien hoe de intrekking van het Nederlanderschap naar aanleiding van het in het buitenland aansluiten bij een terroristische organisatie niet gezien kan worden als een straf. Wat betreft het derde criterium kan men betogen dat het wetsvoorstel gezien kan worden als een maatregel die voldoende ernstig is, oftewel ‘sufficiently severe’. Omdat de rechtspraak van het EHRM zo complex is, belicht ik alleen de twee kanten dat het wetsvoorstel mogelijk gezien kan worden als een criminal charge of niet.
Schending van het aanwezigheidsrecht
Zodra het Nederlanderschap is ingetrokken op grond van dit wetsvoorstel, mag de betrokkene Nederland niet meer in. De betrokkene wordt namelijk ook direct ongewenst verklaard. In het vreemdelingenrecht is de ongewenstverklaring niet iets nieuws. Het verschil met dit wetsvoorstel is echter het geval wanneer dit wetsvoorstel wordt aangemerkt als een criminal charge. In dat geval heeft de betrokkene namelijk het recht om in persoon bij zijn eigen procedure aanwezig te zijn. Het wetsvoorstel voorziet wel in een aantal voorzieningen om het recht op een eerlijk proces te waarborgen, zoals de minister dat noemt. Zo kan een vreemdeling die ongewenst is verklaard een raadsman aanwijzen die hem kan vertegenwoordigen in de verdediging. In het geval betrokkene zelf geen kennis heeft genomen van het besluit tot intrekking zal ambtshalve beroep worden ingesteld en voorziet het wetsvoorstel erin dat een raadsman wordt aangewezen. In het vreemdelingenrecht wordt bij een bezwaarschrift in een ongewenstverklaringsprocedure zoveel mogelijk getracht de betrokkene in persoon omtrent zijn bezwaren te horen. Daarbij is het voorstelbaar dat een ambtenaar van Ministerie van Veiligheid en Justitie afreist naar het buitenland waar betrokkene verblijft, mits dit mogelijk is met betrekking tot de reisafstand, de veiligheidssituatie ter plaatse en de medewerking van de (plaatselijke) autoriteiten. In gevallen waarin het in persoon horen niet mogelijk is, wordt gezocht naar alternatieven zoals het telefonisch of schriftelijk horen van de vreemdeling. Alleen in uitzonderlijke omstandigheden kan de betrokkene naar Nederland terugkeren. Uitzonderlijke omstandigheden kunnen zijn zwaarwegende familieomstandigheden, getuigenis in een rechtszaak of het bijwonen van een eigen (straf)rechtszaak. Daarbij wordt een afweging gemaakt tussen de feiten en omstandigheden die ten grondslag liggen aan het verzoek om tijdelijke opheffing van de ongewenstverklaring en de ernst en actualiteit van de feiten die aanleiding zijn geweest de betrokkene ongewenst te verklaren. Het bijwonen van een vreemdelingrechtelijke zaak (zoals een ongewenstverklaring) is geen aanleiding de komst naar Nederland en daartoe tijdelijke opheffing van de ongewenstverklaring toe te staan, aldus de minister.[8]
Mijns inziens is het een goede zaak dat er in ieder geval ambtshalve beroep wordt ingesteld als de betrokkene dit niet zelf doet. Bovendien kan uit bovenstaande worden afgeleid dat de betrokkene die bezwaar aantekent tegen zijn intrekking van het Nederlanderschap wel toegang tot Nederland moet verkrijgen wanneer het wetsvoorstel wordt aangemerkt als een criminal charge. In dat geval is er namelijk sprake van een strafrechtelijke procedure en dan heeft de betrokkene het recht om bij zijn proces aanwezig te zijn.
Conclusie
Volgens de minister kan het wetsvoorstel strekkende tot intrekking van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid niet worden aangemerkt als een criminal charge. Wat mij betreft kunnen de meningen hierover verschillen, zoals ik heb getracht te belichten in dit artikel. Omdat de rechtspraak van het EHRM met betrekking tot art. 6 EVRM complex is, vind ik het lastig aan te geven of het wetsvoorstel een schending van het recht op een eerlijk proces oplevert. Mocht het wetsvoorstel daadwerkelijk ingevoerd worden, dan zou het kunnen voorkomen dat de Nederlandse staat hierover op de vingers wordt getikt door het EHRM. Op het moment van schrijven ligt het wetsvoorstel bij de Eerste Kamer. Of het wetsvoorstel wet gaat worden is nog even afwachten.
[1] Kamerstukken II 34356-(R2064), nr. 3 (MvT).
[2] Kamerstukken II 34356-R2064), nr. 2 (Voorstel van Rijkswet) en Kamerstukken I 34356-(R2064), nr. A (Gewijzigd voorstel van Rijkswet).
[3] J.H. Gerards et. al., Sdu Commentaar EVRM, Den Haag: Sdu 2014.
[4] J.H. Gerards et. al., Sdu Commentaar EVRM, Den Haag: Sdu 2014.
[5] EHRM 24 september 1997, ECLI:NL:XX:1997:AH6451 (Garyfallou Aebe t. Griekenland).
[6] Zie EHRM 28 oktober 1999, ECLI:CE:ECHR:1999:1028JUD002678095 (Escoubet t. Belgie) en EHRM 5 oktober 2000, ECLI:CE:ECHR:2000:1005JUD003965298 (Maaouia t. Frankrijk).
[7] Kamerstukken II 34356-(R2064), nr. 3 (MvT).
[8] Kamerstukken II 34356-(R2064), nr. 6 (Nota naar aanleiding van het verslag).
