Inleiding
Terroristische aanslagen vormen een bedreiging op het dagelijkse leven in de Westerse wereld. Van oorsprong is de aanpak van het terrorisme van strafrechtelijke aard. Om de huidige vorm van terrorisme zo goed mogelijk aan te kunnen pakken, worden wetten ingediend en aangenomen. Inmiddels wordt terrorisme niet alleen op strafrechtelijke wijze aangepakt, maar ook op bestuursrechtelijke wijze. Een bestuursrechtelijk middel om terrorisme aan te pakken is het intrekken van het Nederlanderschap. Een recent ingevoerde wet is de intrekking van het Nederlanderschap na onherroepelijke veroordeling op grond van art. 134a Sr. Vóór de invoering van deze wet was intrekking van het Nederlanderschap ook al mogelijk na onherroepelijke veroordeling van een delict op de grond van de artikelen 83 of 205 Sr. Deze drie artikelen uit het Wetboek van Strafrecht houden allen verband met de strafrechtelijke aanpak van terrorisme. Daarnaast is er recentelijk een wetsvoorstel ingediend dat het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid regelt. Intrekking van het Nederlanderschap kan alleen geschieden in geval de betrokkene een dubbele nationaliteit heeft. Is dit in strijd met het non-discriminatiebeginsel?
Intrekking Nederlanderschap na veroordeling van art. 134a Sr
De Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: “RWN”) is een bestuurlijke wet waarin geregeld wordt wanneer iemand het Nederlanderschap verkrijgt, maar ook wanneer het aan iemand verleend wordt en wanneer iemand het verliest. De artikelen 14-16 RWN regelen het verlies van het Nederlanderschap, meer specifiek kan de minister van Justitie op basis van art. 14 lid 2 RWN het Nederlanderschap intrekken van iemand die voor de in dat artikel genoemde misdrijven onherroepelijk is veroordeeld.
Op 9 september 2014 is het wetsvoorstel ingediend dat de mogelijkheden voor het ontnemen van het Nederlanderschap bij terroristische misdrijven verruimt. Het wetsvoorstel voegt aan art. 14 lid 2 sub b RWN art. 134a Sr toe als grond voor intrekking van het Nederlanderschap.[1] Aanleiding voor deze verruiming van het ontnemen van het Nederlanderschap is art. 134a Sr. Dit artikel is op 1 april 2010 in werking getreden en stelt het opzettelijk (trachten te) verschaffen van gelegenheid, middelen of inlichtingen aan zichzelf of aan een ander tot het plegen van (het voorbereiden of het vergemakkelijken van) een terroristisch misdrijf, dan wel het verwerven van de kennis of vaardigheden daartoe aan zichzelf of aan een ander. Met het uitbreiden van de intrekkingsgrond wil de wetgever tot uitdrukking brengen dat het Nederlanderschap niet op enigerlei wijze faciliterend mag zijn om terroristische misdrijven te plegen of om personen voor te bereiden op het plegen van terroristische misdrijven.[2] De wet die de mogelijkheden voor het ontnemen van het Nederlanderschap bij terroristische misdrijven verruimt is ingegaan op 31 maart 2016.[3]
Intrekking van het Nederlanderschap kan nu dus ook plaatsvinden na een strafrechtelijke veroordeling op grond van art. 134a Sr. De specifieke reden voor de invoering van deze wet is de uitreis van jongeren naar Syrië die zich daar laten trainen om terroristische misdrijven te plegen. Naast uitreizende Syriëgangers kan dit artikel ook relevant zijn voor degenen die in Nederland jongeren opleiden tot het plegen van een terroristisch misdrijf.[4]
Ingevolge art. 7 lid 3 van het Europees Verdrag inzake Nationaliteit (EVN) kan verlies of intrekking van het Nederlanderschap op grond van Nederlandse wetgeving alleen plaatsvinden indien dit niet tot gevolg heeft dat de betrokkene staatloos wordt,[5] zie ook art. 14 lid 6 RWN. In de praktijk houdt dit in dat het Nederlanderschap alleen ingetrokken kan worden van personen met een dubbele nationaliteit. Het intrekken van het Nederlanderschap van personen met enkel de Nederlandse nationaliteit is niet mogelijk omdat dat zou leiden tot staatloosheid.
Wetsvoorstel intrekking Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid
Daarnaast is op 9 december 2015 een wetsvoorstel ingediend dat strekt tot intrekking van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid. Dit wetsvoorstel gaat in zoverre verder dan bovengenoemde wet dat op grond van dit wetsvoorstel het Nederlanderschap kan worden ingetrokken zonder dat sprake is van een strafrechtelijke veroordeling en de rechtsbescherming van de betrokkene is bij deze vorm van intrekking beperkt. Het wetsvoorstel heeft de strekking dat de minister van Veiligheid en Justitie het Nederlanderschap kan intrekken in het belang van de nationale veiligheid van een persoon die de leeftijd van zestien jaar heeft bereikt en die zich buiten Nederland bevindt indien uit zijn gedragingen blijkt dat hij zich heeft aangesloten bij een organisatie die is geplaatst op een lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend conflict en een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid.[6] Dit wetsvoorstel beoogt de dreiging weg te nemen van terroristische activiteiten in Nederland (of een van de andere landen van het Koninkrijk), die uitgaat van personen die zich in het buitenland hebben aangesloten bij een terroristische organisatie. Het intrekken van het Nederlanderschap op grond van dit wetsvoorstel is een preventieve maatregel en heeft daarmee een ander doel dan de bovengenoemde wet. Het wetsvoorstel richt zich heel specifiek tegen de bedreiging van het jihadisme en de terroristische organisatie ISIS.[7]
Bij dit wetsvoorstel wordt vanwege art. 7 lid 3 EVN ook onderscheid gemaakt tussen Nederlanders met een enkelvoudige en Nederlanders met een meervoudige nationaliteit. Bij Nederlanders met een enkelvoudige nationaliteit kan het Nederlanderschap niet worden ingetrokken. De memorie van toelichting noemt dat er sprake is van een gerechtvaardigd onderscheid, omdat de bescherming van staatloosheid de grond is om in het ene geval niet en in het andere geval wel tot intrekking van de nationaliteit wordt overgegaan en omdat dit onderscheid ook al wordt gemaakt bij andere intrekkingen op grond van art. 14 lid 2 RWN.[8]
Non-discriminatiebeginsel en ongelijke behandeling
In art. 1 Gw is het non-discriminatiebeginsel opgenomen. De memorie van toelichting bij dat artikel noemt dat het onvermijdelijk is dat het recht groepsgewijs ongelijkheden schept. De kern van het non-discriminatiebeginsel is dat deze ongelijkheden gerechtvaardigd moeten zijn en dat gevallen welke met elkaar overeenstemmen, niet ongelijk worden behandeld.[9] Blijkens de parlementaire behandeling van art. 1 Gw zullen dominante maatschappelijke opvattingen bepalen of iets als discriminatie moet worden gezien. Art. 1 Gw noemt een aantal specifieke gronden waarop discriminatie niet mogelijk is. Indien het gaat om een onderscheid inzake een van de in de bepaling genoemde gronden, dan kan een onderscheid in beginsel slechts gemaakt worden om zwaarwegende redenen.[10] Een van deze gronden is ‘ras’, maar niet ‘nationaliteit’.
Voorts vloeit het non-discriminatiebeginsel ook voort uit verschillende verdragen, waaronder art. 14 EVRM. Een meer specifiek verbod op discriminatie op grond van nationaliteit vloeit voort uit art. 18 VWEU, art. 21 Handvest Grondrechten EU en de bepalingen uit het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie. Bovendien is er de Richtlijn 2000/43/EG over het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming. Deze bepalingen zijn echter geen een ieder verbindende bepalingen en kunnen daarom niet door de burger worden ingeroepen.
Met betrekking tot ongelijke behandeling op grond van de eerstgenoemde wet noemt de Raad voor de Rechtspraak in zijn advies dat gelet op de diversiteit van onderliggende activiteiten bij veroordeling wegens een terroristisch misdrijf het in sommige gevallen niet proportioneel kan zijn om het Nederlanderschap in te trekken. Het voorbeeld dat de Raad noemt is dat twee personen voor hetzelfde misdrijf worden veroordeeld maar waarbij de gevolgen voor het Nederlanderschap verschillen, omdat van een van de betrokkenen het Nederlanderschap niet kan worden ingetrokken omdat hij anders staatloos zou worden. De reactie van de minister van Veiligheid en Justitie is hierop dat dit voorstel geen wijziging inhoudt ten opzichte van de huidige situatie, want ook nu is dit mogelijk bij de andere gronden die art. 14 lid 2 RWN noemt. De minister noemt dat dit onderscheid voortvloeit uit de verplichtingen die Nederland op zich heeft genomen in het kader van het beperken van staatloosheid en dat dit niet impliceert dat de intrekking op zichzelf zou leiden tot ongerechtvaardigd onderscheid of disproportioneel zou zijn.[11]
Ook vanuit het parlement is door een aantal partijen kritiek geuit op de wet met betrekking tot ongelijke behandeling. Zo heeft de SP tijdens de behandeling van de wet in de Eerste Kamer onder andere aangevoerd dat deze wet strijdig is met art. 1 Gw en het non-discriminatiebeginsel omdat het Nederlanderschap alleen van Nederlanders met een dubbele nationaliteit kan worden afgenomen en niet van Nederlanders met alleen de Nederlandse nationaliteit. Het CDA antwoordde hierop dat uit twee kwaden gekozen moest worden: niemand het Nederlanderschap ontnemen of dit onderscheid maken, dat niet door de Nederlandse wetgeving wordt gecreëerd maar voortvloeit uit het nakomen van de verdragsverplichting. Dit onderscheid wordt door het CDA voor lief genomen.[12]
In het geval van het wetsvoorstel tot intrekking van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid wordt specifiek in de memorie van toelichting genoemd dat het gaat om een gerechtvaardigd onderscheid, maar de motivering hiervan is in principe hetzelfde als bij de eerstgenoemde wet. Gelet op bovenstaande kan men zich afvragen of art. 14 lid 2 RWN[13] in zijn geheel niet te ver gaat met betrekking tot het non-discriminatieverbod en ongelijke behandeling.
Conclusie
Het geven van een antwoord op deze vraag gaat buiten de omvang van dit artikel, maar het geeft wel stof tot nadenken. Het lijkt me duidelijk dat de inmiddels ingediende wet en het wetsvoorstel, alsmede eigenlijk heel art. 14 lid 2 RWN, discrimineert op basis van nationaliteit en dat toepassing van deze wet leidt tot ongelijke behandeling. Zonder een oordeel te vellen over de rechtvaardiging van deze discriminatie, vind ik persoonlijk dat de wetgever zich er te gemakkelijk vanaf maakt door te zeggen dat het onderscheid ontstaat uit de volkenrechtelijke verplichtingen die Nederland is aangegaan. Het verbod op discriminatie is tevens, naast een grondrecht, ook ontstaan uit een volkenrechtelijke verplichting die Nederland is aangegaan. De redenering dat een dergelijk onderscheid al gemaakt wordt in art. 14 lid 2 RWN vind ik ook te kort door de bocht. Dat er al wetten zijn die op dezelfde wijze discriminerend zijn is op zichzelf wat mijn betreft geen reden nog meer van dit soort wetten in te voeren. Al met al mist er naar mijn mening een duidelijke motivering waarom het onderscheid in dit geval gemaakt wordt.
[1] Kamerstukken II 34016-R2036, nr. 2 (wetsvoorstel).
[2] Kamerstukken II 34016-(R2036), nr. 3 (MvT).
[3] https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2016-122.html
[4] Kamerstukken II 34016-(R2036), nr. 3 (MvT).
[5] Kamerstukken II 34016-(R2036), nr. 3 (MvT).
[6] Kamerstukken II 34356-R2064), nr. 2 (Voorstel van Rijkswet) en Kamerstukken II 34356-(R2064), nr. A (Gewijzigd voorstel van Rijkswet).
[7] Kamerstukken II 34356-(R2064), nr. 3 (MvT).
[8] Kamerstukken II 34356-(R2064), nr. 3 (MvT).
[9] Kamerstukken II 13 872, nr. 3 (MvT).
[10] Handelingen I 1981/82, p. 392.
[11] Kamerstukken II 34016-(R2036), nr. 3 (MvT).
[12] Handelingen EK 34016-(R2036), nr. 20 (vergadering 16-02-2016).
[13] De intrekking van het Nederlanderschap o.g.v. een van de genoemde gronden uit art. 14 lid 2 RWN zorgt ervoor dat enkel van Nederlanders met een dubbele nationaliteit het Nederlanderschap ingetrokken kan worden. Dit geldt voor iedere grond apart.
